所謂政策，是國家政權機關(guān)通過(guò)整合和引導各方資源以達到某種目標所采取的若干措施。近年來(lái)，各級黨委政府高度重視旅游業(yè)，出臺了一系列支持旅游業(yè)發(fā)展的政策文件，這體現出旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領(lǐng)域。從國家層面看，2009年12月出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》、2013年2月出臺了《國民旅游休閑綱要》、2013年4月出臺了《中華人民共和國旅游法》、2014年8月出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》。除此之外，在中央和國務(wù)院的許多文件中也比較頻繁地提及旅游，比如2015年中央一號文件就大段講到了鄉村旅游和旅游扶貧等方面的內容。從地方層面看，31個(gè)?。▍^、市）都出臺過(guò)推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的綜合性政策文件，幾乎所有的地級市和旅游業(yè)發(fā)展較好的縣區也都出臺過(guò)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的綜合性文件；除此之外，一些地方還根據自身旅游業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，出臺過(guò)關(guān)于鄉村旅游、文化旅游等方面的專(zhuān)項性政策文件。

總體上看，盡管旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)這兩大戰略目標。特別是隨著(zhù)旅游業(yè)轉型升級步伐加快，迫切需要順勢而為、有的放矢地制定相應的政策措施，以推動(dòng)旅游業(yè)持續健康發(fā)展。具體而言，優(yōu)化旅游政策可以考慮從以下幾個(gè)方面入手。

一是從策略上，要依托重大戰略和重大舉措推動(dòng)旅游政策。

可以說(shuō)，戰略層面的對接是旅游政策的關(guān)鍵所在。旅游業(yè)與經(jīng)濟、社會(huì )、文化、生態(tài)發(fā)展息息相關(guān)。一方面旅游業(yè)可以為國家和地方重大戰略和舉措做出獨特的貢獻；另一方面有關(guān)戰略和舉措的實(shí)施也為加快旅游業(yè)發(fā)展提供了重要的契機。一般而言，高層領(lǐng)導會(huì )根據當下發(fā)展中的突出問(wèn)題，提出“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大戰略設想。在現有體制下面，重大戰略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢推動(dòng)出臺相應旅游政策提供了重要的機遇；同時(shí)，結合重大戰略和舉措推動(dòng)旅游政策也可以得到高層和相關(guān)部門(mén)的大力支持，進(jìn)而減少協(xié)調具體政策的難度。

從相關(guān)實(shí)踐看，凡是與重大戰略和重大舉措結合緊密的旅游政策措施，大都取得了比較好的效果。在國家層面，結合擴內需特別是擴消費的總體戰略，旅游部門(mén)充分發(fā)揮旅游消費在擴內需中的獨特作用，爭取到了國務(wù)院為旅游業(yè)專(zhuān)門(mén)出臺政策文件。結合國家扶貧攻堅的戰略，旅游部門(mén)和扶貧部門(mén)一起出臺政策措施，開(kāi)展精準扶貧，把輸血式扶貧轉化為造血式扶貧，取得了較好的效果。結合國家“一帶一路”戰略實(shí)施，國家旅游局充分整合地方旅游部門(mén)力量，推出相應的政策舉措，既充實(shí)和豐富了“一帶一路”戰略，同時(shí)也促進(jìn)了“一帶一路”旅游業(yè)的發(fā)展。在地方層面，這樣的例子也很多。2011年，北京市委市政府提出了建設中國特色世界城市的戰略目標。圍繞這一戰略，北京市旅游部門(mén)及時(shí)提出了打造世界一流旅游城市的思路，得到了北京市委市政府的高度認可，發(fā)展旅游業(yè)也因之成為中國特色世界城市建設目標的重要組成部分。在這一戰略背景下，北京市委作出決定，將北京市旅游局升格為北京市旅游發(fā)展委員會(huì )，提高了旅游的統籌協(xié)調能力，同時(shí)還出臺了一系列有利于旅游業(yè)發(fā)展的重大政策，推動(dòng)北京旅游業(yè)邁上了一個(gè)嶄新的臺階。2014年，浙江省委省政府提出培育七大萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的重大戰略，浙江旅游部門(mén)緊緊抓住這一機遇，推動(dòng)浙江省人民政府出臺了《關(guān)于加快培育旅游業(yè)成為萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，為浙江旅游業(yè)發(fā)展營(yíng)造了良好的政策氛圍。

為了抓住重大戰略和重大舉措帶來(lái)的相關(guān)機遇，旅游部門(mén)需要做不少艱苦細致的工作。首先要準確研判形勢，要具有前瞻性，對一些重大問(wèn)題應該做好儲備性的研究。這樣一旦各級黨委政府推出重大戰略時(shí)，才能“手中有糧，心中不慌”，“以不變應萬(wàn)變”。其次要在國家戰略文件的制定中最大限度地體現旅游業(yè)的位置。從程序來(lái)說(shuō)，一般是先由高層提出戰略構想，然后再指定相關(guān)部門(mén)制定相應的戰略措施。這就要求旅游部門(mén)主動(dòng)參與其中，這樣才有利于為旅游業(yè)更好地爭取政策空間。比如，2014年在國家制定粵津閩自貿區政策方案時(shí)，旅游部門(mén)介入較早，相關(guān)措施中旅游開(kāi)放的內容就體現得比較充分。再比如，2011年，國務(wù)院批準設立舟山群島新區之后，舟山旅游委積極參與到新區規劃編制中，使得旅游業(yè)成為舟山群島新區發(fā)展的重要內容。此外，如果可能的情況下，還有必要在總體戰略框架下，爭取出臺專(zhuān)項的旅游政策措施并納入到總體戰略之中。

二是從路徑上，要結合旅游業(yè)不同屬性確定不同的旅游政策取向。

隨著(zhù)旅游業(yè)的深入發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)特征得到充分的體現。各級政府部門(mén)看到旅游業(yè)可以帶來(lái)不菲的經(jīng)濟收益，可以在促進(jìn)國民經(jīng)濟轉方式、調結構中發(fā)揮重要作用，因而希望通過(guò)出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)做大做強。但另一方面也應該看到，旅游已經(jīng)融入到百姓的日常生活之中，已經(jīng)成為大眾生活的重要組成部分，甚至成為一種新民生，這意味著(zhù)旅游的事業(yè)屬性進(jìn)一步凸顯。而這種事業(yè)屬性要求各級黨委政府充分保障公民的旅游權利，同時(shí)加大投入為公民旅游提供各種便利。如果說(shuō)旅游產(chǎn)業(yè)是各級政府的利益所在，那旅游事業(yè)則是各級政府的責任所在。

就產(chǎn)業(yè)政策而言，其目標主要是通過(guò)刺激旅游市場(chǎng)主體來(lái)擴大旅游經(jīng)濟規模。許多地方的旅游政策文件中都有支持旅游市場(chǎng)主體發(fā)展的政策措施。比如，對旅行社接待境外游客進(jìn)行獎勵，對創(chuàng )建A級景區、發(fā)展鄉村旅游區點(diǎn)進(jìn)行財政補貼；還有的地方通過(guò)財政貼息等方式幫助旅游企業(yè)降低融資成本。但應該看到，從本質(zhì)上講，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)質(zhì)是一種政府主導和部分替代市場(chǎng)的資源配置方式。在經(jīng)濟發(fā)展的特定階段，政府以產(chǎn)業(yè)政策支持旅游業(yè)發(fā)展存在一定的合理性；但從發(fā)展趨勢看，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的不斷完善，單純的產(chǎn)業(yè)政策將會(huì )逐步收縮。此外，從中央改革的方向看，通過(guò)簡(jiǎn)單化的財稅或者土地“政策洼地”來(lái)支持產(chǎn)業(yè)不是未來(lái)的發(fā)展方向，其作用也會(huì )逐漸減弱。當然也應該看到，相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導性，通過(guò)旅游投資可以有效帶動(dòng)周邊經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，但是前期投資的風(fēng)險很大程度上要由開(kāi)發(fā)商承擔；此外，旅游業(yè)發(fā)展有很大的正外部性，但多數旅游項目投資大而且回收期長(cháng)。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產(chǎn)品的供給。盡管旅游產(chǎn)業(yè)政策還有存在的必要，但未來(lái)也應該盡量避免直接針對某個(gè)旅游企業(yè)的支持措施，而應該公平地支持每一個(gè)旅游企業(yè)。

發(fā)展旅游事業(yè)，其政策取向是保障游客的基本權益，為開(kāi)展旅游活動(dòng)營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。旅游事業(yè)注重的是公益性和公共性，強調社會(huì )旅游功能的完善，這就特別需要通過(guò)相應政策來(lái)體現政府的作用。從未來(lái)的走向看，以完善旅游公共服務(wù)為主體的旅游事業(yè)支持政策應該成為各級政府關(guān)注的重點(diǎn)。特別是在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區，有責任在旅游事業(yè)政策方面走在全國的前列。

需要注意的是，旅游的事業(yè)和產(chǎn)業(yè)屬性經(jīng)常交織在一起，并不像文化和體育的產(chǎn)業(yè)和事業(yè)屬性分得那么清晰。因此未來(lái)的旅游政策在很大程度上還要兼顧產(chǎn)業(yè)和屬性?xún)煞矫娴奶卣?，同時(shí)還需要通過(guò)有效的政策設計來(lái)實(shí)現旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)的共同發(fā)展、共同促進(jìn)。

三是從內容上，要從擴大需求和改善供給兩個(gè)角度制定旅游政策。

旅游業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，也只有雙管齊下，同時(shí)發(fā)力，才能促進(jìn)旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。

擴大旅游需求主要的立足點(diǎn)在于盡可能釋放旅游消費潛力。大體而言，旅游消費增長(cháng)的首要條件在于“有錢(qián)”和“有閑”。“有錢(qián)”取決于經(jīng)濟發(fā)展和城鄉居民收入的增長(cháng)，不在旅游政策范疇之內，因此擴大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時(shí)間上做文章。

《勞動(dòng)法》規定：“國家實(shí)行帶薪年休假制度。勞動(dòng)者連續工作一年以上的，享受帶薪年休假?！眹鴦?wù)院及人力資源和社會(huì )保障部于2007年和2008年先后出臺了《職工帶薪休假條例》、《企業(yè)職工帶薪年休假實(shí)施辦法》、《機關(guān)事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實(shí)施辦法》，對實(shí)施帶薪年休假制度作出了具體規定。根據國際調查公司的一項調查顯示，我國職工帶薪年休假平均10天的總天數在被調查的62個(gè)國家和地區中排名第60位，僅高于泰國（6天）和菲律賓（5天）?？梢?jiàn)未來(lái)隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，帶薪年休假還有增長(cháng)的空間。不過(guò)鑒于現有的帶薪年休假制度并沒(méi)有得到很好落實(shí)，更為迫切的是出臺更具操作性的政策，讓更多職工的休假時(shí)間得到保障，而這對旅游業(yè)發(fā)展也具有重要作用。

除了國家層面推動(dòng)帶薪休假政策落實(shí)之外，一些地方也在結合自身實(shí)際制定更具體的政策措施，近年來(lái)，山東等地針對機關(guān)事業(yè)單位人群出臺的更具操作性和更具約束力的帶薪休假政策就取得了較好的成效。帶薪休假為旅游消費提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場(chǎng)秩序治理則有助于強化國內外游客的旅游消費意愿，將旅游消費意愿轉化成旅游消費行為。

旅游目的地的宣傳促銷(xiāo)從某種意義上講也是一種旅游公共服務(wù)，同時(shí)也是旅游部門(mén)重要的職能之一。為爭奪國際旅游客源，全世界各個(gè)國家都投入了很大的人力和財力開(kāi)展旅游宣傳推廣。相較而言，中國的旅游宣傳推廣經(jīng)費總體偏少，而且旅游宣傳推廣在整個(gè)國家對外宣傳中的位置還不突出，這都需要通過(guò)政策的調整予以改善。對地方來(lái)說(shuō)，近年來(lái)旅游目的地形象宣傳大為強化，但是還缺少將旅游目的地宣傳和旅游產(chǎn)品宣傳有機銜接的政策措施，這也是未來(lái)各地需要優(yōu)化的領(lǐng)域。

如果說(shuō)帶薪休假和旅游宣傳推廣是從促進(jìn)入手來(lái)擴大旅游消費的話(huà)，旅游市場(chǎng)秩序治理則是從規范入手讓游客敢消費、愿消費、放心消費。旅游市場(chǎng)秩序問(wèn)題是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題，因此理應成為旅游政策關(guān)注的重點(diǎn)。具體而言，其政策方向在于以旅游目的地為重點(diǎn)，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門(mén)在內的各個(gè)部門(mén)的治理整頓政策，讓旅游消費的各個(gè)環(huán)節變得更加透明，讓游客的消費權益得到充分的保障。

與旅游需求相對應的是，旅游供給也是旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。按照經(jīng)濟學(xué)供給學(xué)派的理論，供給本身就可以創(chuàng )造出新的需求。從中國旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際看，旅游供給與游客日益增長(cháng)、豐富多樣的旅游需求并不匹配，這也一定程度上制約了旅游業(yè)規模的擴大。特別是相較于人次和消費火爆的出境游市場(chǎng)，國內游的發(fā)展速度還顯得不夠快，這也從另一個(gè)側面說(shuō)明我國的旅游供給存在不少問(wèn)題。

旅游供給是各地關(guān)注的重點(diǎn)，因為各個(gè)旅游目的地都希望通過(guò)增加旅游投資，增強自身的旅游吸引力，進(jìn)而在旅游競爭中處于領(lǐng)先地位。正因為如此，許多地方的旅游政策文件中都有不少改善旅游供給的措施。需要注意的是，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上”的問(wèn)題，而政府在引導旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)候也缺少一定的標準和把控，“撿到鍋里都是菜”。這就需要在科學(xué)分析旅游目的地資源稟賦和發(fā)展特征的基礎上，確定其需要重要發(fā)展的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。對符合方向的旅游項目，在政策上予以支持；對不符合方向的，在政策上予以限制。

除了旅游產(chǎn)品的供給之外，旅游目的地旅游公共服務(wù)設施、旅游公共服務(wù)信息的供給同樣重要。隨著(zhù)旅游活動(dòng)范圍的擴大，旅游已不僅僅局限于單一的旅游景區景點(diǎn)，此外，游客對一個(gè)旅游目的地的感受、體驗與評價(jià)實(shí)際上遠遠不限于某一個(gè)旅游景區，因此要提高游客的滿(mǎn)意程度，離不開(kāi)旅游公共服務(wù)的供給與保障?？傊?，只有通過(guò)有效的旅游政策將政府的公共投入和企業(yè)的市場(chǎng)投入有機銜接起來(lái)，才能真正提高旅游目的地的競爭力。

四是從方式上，要結合旅游業(yè)自身的發(fā)展需要推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策體系。

旅游業(yè)具有很強的綜合性，單靠一個(gè)部門(mén)的政策很難促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，因此需要各個(gè)部門(mén)從各個(gè)角度出臺支持旅游業(yè)的政策。此外，盡管旅游部門(mén)牽頭推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，但是旅游部門(mén)自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關(guān)部門(mén)的政策資源，形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的合力。

具體來(lái)說(shuō)，首先，需要爭取新增政策支持旅游業(yè)發(fā)展。比如財政政策，早在本世紀初，通過(guò)國家財政資金支持旅游公路等基礎設施建設對改善旅游基礎設施條件發(fā)揮了積極作用；而近年來(lái)一些地方隨著(zhù)對旅游業(yè)重視程度的提高，財政對旅游業(yè)發(fā)展的支持也明顯加大。像2013年廣西財政就增加了3億元作為旅游發(fā)展專(zhuān)項資金；云南省提出旅游發(fā)展資金在現有每年2億元的基礎上，每年再增加1億元，到2017年達到7億元。再比如簽證政策，近年來(lái)我國通過(guò)與有關(guān)國家實(shí)施相互免簽政策，在一些重點(diǎn)旅游城市實(shí)施72小時(shí)過(guò)境免簽政策等，為入境旅游發(fā)展提供了更多便利。隨著(zhù)我國開(kāi)放程度提高，未來(lái)簽證政策應該更加寬松和便利。

其次，需要爭取相關(guān)部門(mén)通過(guò)調整現有的政策規定，以適應旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。比如，過(guò)去我們的城市建設主要是為當地居民生產(chǎn)和生活服務(wù)，對游客的各類(lèi)旅游需求考慮不足。在現行的《城鄉規劃法》中沒(méi)有為游客需求空間和旅游產(chǎn)業(yè)空間留出相應的位置。像北京的延慶，常住人口30多萬(wàn)，但是一年接待的游客數量近2000萬(wàn)，由于在規劃上沒(méi)有為旅游廁所、旅游咨詢(xún)中心、旅游道路等旅游公共設施預留出足夠空間，極大影響了游客的舒適度和滿(mǎn)意度。再比如，為防止土地資源浪費，保護耕地，國土部門(mén)出臺了一系列促進(jìn)土地有效利用的政策，但有些政策卻對旅游業(yè)的科學(xué)發(fā)展造成了制約，使得一些符合地方經(jīng)濟發(fā)展需要的旅游項目難以落地。此外，現有的規定對城鄉居民利用自有住宅經(jīng)營(yíng)旅游活動(dòng)存在諸多限制，但是在旅游業(yè)的現實(shí)發(fā)展中，像“四合院”、農家院這類(lèi)旅游產(chǎn)品又受到游客的廣泛歡迎。對于這些問(wèn)題，都需要通過(guò)政策調整加以完善。

再次，需要以旅游為工作平臺，形成政策匯集，以達到不同的發(fā)展目標。比如，旅游部門(mén)有發(fā)展旅游業(yè)的需求，各個(gè)旅游資源管理部門(mén)有推動(dòng)資源合理利用的需求，這就需要通過(guò)政策疊加形成工作匯集點(diǎn)。像這些年旅游部門(mén)與文化部門(mén)、農業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等共同出臺推動(dòng)文化旅游、鄉村旅游、森林旅游發(fā)展的政策都是這方面的例子。

對旅游部門(mén)而言，要推動(dòng)旅游政策體系的形成，除了加強旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業(yè)相關(guān)各領(lǐng)域的政策，否則很容易陷入“自說(shuō)自話(huà)”。像旅游用地政策，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)需要國土部門(mén)多給土地指標進(jìn)行支持，因為各行各業(yè)都有多要土地指標的沖動(dòng)，但“僧多粥少”，不可能都得到滿(mǎn)足。因此，這就要求旅游部門(mén)從現行的土地政策和規定入手，尋找旅游業(yè)可資轉化借用的政策措施。同時(shí)，旅游部門(mén)還應該加強與相關(guān)政策部門(mén)的溝通協(xié)調，讓更多旅游政策需求轉化成實(shí)實(shí)在在的政策措施。

五是從布局上，要通過(guò)差別化的政策措施支持重點(diǎn)區域旅游業(yè)發(fā)展。

盡管全國各地都在發(fā)展旅游業(yè)，一些地區甚至提出了全域旅游的發(fā)展思路，盡管各種資源都可以為旅游業(yè)所用，變成可供消費的旅游產(chǎn)品，但客觀(guān)來(lái)說(shuō)，在不同層級的國土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好，旅游業(yè)發(fā)展潛力大、旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟發(fā)展中居于主導地位的區域成為旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區域。對這些區域除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進(jìn)當地旅游業(yè)的加快發(fā)展。需要說(shuō)明的是，這些特殊旅游政策不是簡(jiǎn)單的“格外開(kāi)恩”，而是從區域發(fā)展定位做出的特殊政策安排；同時(shí)也是對這些區域放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的一種補償。目前全國許多區域由于有很重的生態(tài)保護任務(wù)，可供選擇發(fā)展的產(chǎn)業(yè)很少，在這種情況下給予發(fā)展旅游業(yè)的政策傾斜也理所應當。

從全國范圍看，像海南省就被賦予了建設國際旅游島的國家戰略，正因為如此，國務(wù)院特別給予了其國人離島免稅的特殊旅游政策。對這樣的政策，就只能是“吃偏飯”，不太可能對各個(gè)地方都適用。而在黨的十八屆三中全會(huì )決定中也提到，為促進(jìn)沿邊地區開(kāi)發(fā)開(kāi)放，就明確提出可以在旅游方面實(shí)行特殊的方式和政策。此外，像1992年，國務(wù)院決定在條件成熟的地方試辦國家旅游度假區，鼓勵外國和臺灣、香港澳門(mén)地區的企業(yè)、個(gè)人投資開(kāi)發(fā)旅游設施和經(jīng)營(yíng)旅游項目，并對其實(shí)行優(yōu)惠政策，體現的也同樣是這種思路。從各地實(shí)踐看，這樣的例子也很多。成都為促進(jìn)重點(diǎn)區域旅游業(yè)發(fā)展，將占其國土面積一半的龍門(mén)山和龍泉山生態(tài)旅游區作為旅游業(yè)發(fā)展的主戰場(chǎng)，在政策上予以大力支持。秦皇島為用好濱海旅游資源，重新整合出400多平方公里的北戴河新區，為其形成以旅游業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行政策支持。

當前，我國正處于旅游業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，從大尺度看，需要建設形成一批具有國際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿(mǎn)足城鄉居民日常的旅游度假需求，在區域性布局上形成一批環(huán)境優(yōu)美、旅游功能完備的旅游小鎮、旅游鄉村。而對這些區域，都需要采取有針對性的旅游政策予以扶持。

總之，優(yōu)化旅游政策是一項系統工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實(shí)現旅游政策的突破與創(chuàng )新，為旅游業(yè)發(fā)展提供堅實(shí)的政策保障。