2015年上半年，國家先后出臺了《關(guān)于促進(jìn)智慧旅游發(fā)展的若干指導意見(jiàn)》《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)與信息化融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》《國家旅游局“萬(wàn)名旅游英才計劃”實(shí)施方案》等一系列支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，這體現出旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領(lǐng)域。

總體上看，近些年旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)這兩大戰略目標。特別是隨著(zhù)旅游業(yè)轉型升級步伐加快，迫切需要順勢而為、有的放矢地制定相應的政策措施，以推動(dòng)旅游業(yè)持續健康發(fā)展。

具體而言，旅游政策的進(jìn)一步優(yōu)化可以從以下幾個(gè)方面入手：

從策略上：依托重大戰略和重大舉措推動(dòng)旅游政策

戰略層面的對接是旅游政策的關(guān)鍵所在。一方面旅游業(yè)可以為國家和地方重大戰略和舉措做出獨特貢獻；另一方面有關(guān)戰略和舉措的實(shí)施也為加快旅游業(yè)發(fā)展提供了重要契機。在現有體制下，重大戰略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢推動(dòng)出臺相應旅游政策提供了難得的機遇。

實(shí)踐證明，凡是與重大戰略和重大舉措結合緊密的旅游政策措施，大都取得了較好的效果。從國家層面看，結合擴內需特別是擴消費的總體戰略，旅游部門(mén)充分發(fā)揮旅游消費在擴內需中的獨特作用，爭取到了國務(wù)院為旅游業(yè)專(zhuān)門(mén)出臺政策文件；結合國家扶貧攻堅的戰略，旅游部門(mén)和扶貧部門(mén)一起出臺政策措施，開(kāi)展精準扶貧，把輸血式扶貧轉化為造血式扶貧，取得了較好的效果；結合國家“一帶一路”戰略實(shí)施，國家旅游局充分整合地方旅游部門(mén)力量，推出相應的政策舉措，既充實(shí)和豐富了“一帶一路”戰略，同時(shí)也促進(jìn)了“一帶一路”旅游業(yè)的發(fā)展。從地方層面看，2011年，北京市委市政府提出了建設中國特色世界城市的戰略目標。圍繞這一戰略，北京市旅游部門(mén)及時(shí)提出了打造世界一流旅游城市的思路，北京市委市政府高度認可，將北京市旅游局升格為北京市旅游發(fā)展委員會(huì )，提高了旅游的統籌協(xié)調能力，出臺了一系列重大政策，推動(dòng)北京旅游業(yè)邁上了一個(gè)嶄新的臺階。

從內容上：從擴大需求和改善供給兩個(gè)角度制定旅游政策

旅游業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，惟有雙管齊下，同時(shí)發(fā)力，才能促進(jìn)旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。

擴大旅游需求主要的立足點(diǎn)在于盡可能釋放旅游消費潛力。旅游消費增長(cháng)的首要條件在于“有錢(qián)”和“有閑”?！坝绣X(qián)”取決于經(jīng)濟發(fā)展和城鄉居民收入的增長(cháng)，不在旅游政策范疇之內，因此擴大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時(shí)間上做文章。根據一項調查顯示，我國職工帶薪年休假平均10天的總天數在被調查的62個(gè)國家和地區中排名第60位，僅高于泰國（6天）和菲律賓（5天）?？梢?jiàn)帶薪年休假還有增長(cháng)的空間，不過(guò)鑒于現有的制度并沒(méi)有得到很好落實(shí)，更為迫切的是出臺更具操作性的政策。帶薪休假為旅游消費提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場(chǎng)秩序治理則有助于強化國內外游客的旅游消費意愿，將消費意愿轉化成消費行為。中國的旅游宣傳推廣經(jīng)費總體偏少，在整個(gè)國家對外宣傳中的位置還不突出，這都需要通過(guò)政策的調整予以改善。近年來(lái)地方旅游目的地形象宣傳大為強化，但是還缺少將旅游目的地宣傳和產(chǎn)品宣傳有機銜接的政策措施，這也是未來(lái)各地需要優(yōu)化的領(lǐng)域。如果說(shuō)帶薪休假和旅游宣傳推廣是從促進(jìn)入手來(lái)擴大旅游消費的話(huà)，旅游市場(chǎng)秩序治理則是從規范入手讓游客敢消費、愿消費、放心消費。旅游市場(chǎng)秩序問(wèn)題是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題，其政策方向在于以旅游目的地為重點(diǎn)，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門(mén)在內的各個(gè)部門(mén)的治理整頓政策，讓旅游消費的各個(gè)環(huán)節變得更加透明，讓游客的消費權益得到充分的保障。

旅游供給也是旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。按照經(jīng)濟學(xué)供給學(xué)派的理論，供給本身就可以創(chuàng )造出新的需求。從中國旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際看，旅游供給與游客日益增長(cháng)、豐富多樣的旅游需求并不匹配，一定程度上制約了旅游業(yè)規模的擴大。旅游供給是各地關(guān)注的重點(diǎn)，都希望通過(guò)增加投資，進(jìn)而在競爭中處于領(lǐng)先地位。但是，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上 ”的問(wèn)題，而政府在引導旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)候也缺少一定的標準和把控，“撿到籃里都是菜”。這就需要在科學(xué)分析旅游目的地資源稟賦和發(fā)展特征的基礎上，確定其需要重點(diǎn)發(fā)展的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。對符合方向的旅游項目，在政策上予以支持；對不符合方向的，在政策上予以限制。隨著(zhù)旅游活動(dòng)范圍的擴大，游客對一個(gè)旅游目的地的感受、體驗與評價(jià)遠遠不限于某一個(gè)景區景點(diǎn)，旅游公共服務(wù)設施、公共服務(wù)信息的供給同樣重要。只有通過(guò)有效的旅游政策將政府的公共投入和企業(yè)的市場(chǎng)投入有機銜接起來(lái)，才能真正提高旅游目的地的競爭力。

從方式上：結合旅游業(yè)自身的發(fā)展需要，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策體系

旅游業(yè)具有很強的綜合性，需要各個(gè)部門(mén)從各個(gè)角度出臺支持旅游業(yè)的政策。盡管旅游部門(mén)牽頭推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，但是其自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關(guān)部門(mén)的政策資源，形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的合力。

首先，需要爭取新增政策支持旅游業(yè)發(fā)展。比如財政政策，近年來(lái)一些地方隨著(zhù)對旅游業(yè)重視程度的提高，財政支持明顯加大。云南省提出旅游發(fā)展資金在現有每年2億元的基礎上，每年再增加1億元，到2017年將達到7億元。再比如簽證政策，近年來(lái)我國通過(guò)與有關(guān)國家實(shí)施相互免簽政策，在一些重點(diǎn)旅游城市實(shí)行72小時(shí)過(guò)境免簽等，為入境旅游發(fā)展提供了更多便利。隨著(zhù)我國開(kāi)放程度提高，未來(lái)簽證政策會(huì )更加寬松和便利。

其次，需要爭取相關(guān)部門(mén)通過(guò)調整現有的政策規定，以適應旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。過(guò)去我們的城市建設主要是為當地居民生產(chǎn)和生活服務(wù)，對游客的各類(lèi)旅游需求考慮不足。例如，現有的規定對城鄉居民利用自有住宅經(jīng)營(yíng)旅游活動(dòng)存在諸多限制，但是在旅游業(yè)的現實(shí)發(fā)展中，像“四合院”、農家院這類(lèi)旅游產(chǎn)品又受到游客的廣泛歡迎。這些問(wèn)題都需要通過(guò)政策調整加以完善。

再次，需要以旅游為工作平臺，形成政策匯集，以達到不同的發(fā)展目標。比如，旅游部門(mén)有發(fā)展旅游業(yè)的需求，各個(gè)旅游資源管理部門(mén)有推動(dòng)資源合理利用的需求，這就需要通過(guò)政策疊加形成工作匯集點(diǎn)。像這些年旅游部門(mén)與文化部門(mén)、農業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等共同出臺推動(dòng)文化旅游、鄉村旅游、森林旅游發(fā)展的政策都是這方面的例子。

對旅游部門(mén)而言，要推動(dòng)旅游政策體系的形成，除了加強旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業(yè)相關(guān)各領(lǐng)域的政策，否則很容易陷入“自說(shuō)自話(huà)”。同時(shí)，旅游部門(mén)還應該加強與相關(guān)政策部門(mén)的溝通協(xié)調，讓更多旅游政策需求轉化成實(shí)實(shí)在在的政策措施。

從布局上：依照旅游業(yè)的不同屬性制定政策取向，通過(guò)差別化的政策措施支持重點(diǎn)區域旅游業(yè)發(fā)展

隨著(zhù)旅游業(yè)的深入發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)特征得到充分的體現。但同時(shí)也應看到，旅游已經(jīng)成為大眾生活的重要組成部分，甚至成為一種新民生，這意味著(zhù)旅游的事業(yè)屬性進(jìn)一步凸顯。而這種事業(yè)屬性要求各級黨委政府充分保障公民的旅游權利，同時(shí)加大投入為公民旅游提供各種便利。如果說(shuō)旅游產(chǎn)業(yè)是各級政府的利益所在，那旅游事業(yè)則是各級政府的責任所在。

產(chǎn)業(yè)政策其目標主要是通過(guò)刺激旅游市場(chǎng)主體來(lái)擴大旅游經(jīng)濟規模，實(shí)質(zhì)是一種政府主導和部分替代市場(chǎng)的資源配置方式。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的不斷完善，單純的產(chǎn)業(yè)政策將會(huì )逐步收縮。從中央改革的方向看，通過(guò)簡(jiǎn)單化的財稅或者土地“政策洼地”來(lái)支持產(chǎn)業(yè)不是未來(lái)的發(fā)展方向，其作用也會(huì )逐漸減弱。相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導性，前期投資的風(fēng)險很大程度上要由開(kāi)發(fā)商承擔；旅游業(yè)發(fā)展有很大的正外部性，但多數項目投資大而且回收期長(cháng)。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產(chǎn)品的供給。盡管旅游產(chǎn)業(yè)政策還有存在的必要，但未來(lái)也應該注意公平地支持每一個(gè)旅游企業(yè)，盡量避免直接針對某個(gè)旅游企業(yè)的支持措施。

而針對不同區域旅游的特點(diǎn)，在政策制定上可采取差異化措施。盡管全國各地都在發(fā)展旅游業(yè)，盡管各種資源都可以為旅游業(yè)所用，變成可供消費的旅游產(chǎn)品，但客觀(guān)來(lái)說(shuō)，在不同層級的國土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好，旅游業(yè)發(fā)展潛力大、旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟發(fā)展中居于主導地位的區域成為旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區域。對這些區域除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進(jìn)當地旅游業(yè)的加快發(fā)展。但這些特殊旅游政策不是簡(jiǎn)單的“格外開(kāi)恩”，而是從區域發(fā)展定位做出的特殊政策安排；同時(shí)也是對這些區域放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的一種補償。

從全國范圍看，像海南省就被賦予了建設國際旅游島的國家戰略，因而，國務(wù)院特別給予了其國人離島免稅的特殊旅游政策。對這樣的“吃偏飯”政策，不太可能對各個(gè)地方都適用。從各地實(shí)踐看，秦皇島為用好濱海旅游資源，重新整合出400多平方公里的北戴河新區，這為其形成以旅游業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行政策支持。

當前，我國正處于旅游業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，從大尺度看，需要建設形成一批具有國際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿(mǎn)足城鄉居民日常的旅游度假需求，在區域性布局上形成一批環(huán)境優(yōu)美、旅游功能完備的旅游小鎮、旅游鄉村。而對這些區域，都需要采取有針對性的旅游政策予以扶持。

結束語(yǔ)    

總之，優(yōu)化旅游政策是一項系統工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實(shí)現旅游政策的突破與創(chuàng )新，為旅游業(yè)發(fā)展提供堅實(shí)的政策保障。

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