伴隨我國國內旅游的蓬勃發(fā)展，景區門(mén)票價(jià)格問(wèn)題一直備受關(guān)注。近十余年里，各種討論不絕于耳。2018年政府工作報告中明確提出要“降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格”，門(mén)票問(wèn)題再次引發(fā)熱議。日前，國家發(fā)展改革委出臺了相關(guān)指導意見(jiàn)，要求堅持公益導向、科學(xué)定價(jià)、有序推進(jìn)、公開(kāi)透明的原則，完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制，降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格，并就相關(guān)工作提出了具體要求。那么，我國景區及其門(mén)票價(jià)格到底如何，怎樣才能更好地落實(shí)該指導意見(jiàn)，如何建立景區門(mén)票價(jià)格制定和監督管理的長(cháng)效機制，如何既滿(mǎn)足人們日益旺盛的旅游需求、又能實(shí)現景區的可持續發(fā)展等……回答這些問(wèn)題，對于全面實(shí)施該指導意見(jiàn)有重要意義。

一、我國景區及其門(mén)票價(jià)格管理狀況

(一)我國景區基本狀況

景區似乎是個(gè)婦孺皆知的詞匯，然而要對其進(jìn)行準確界定卻非易事。相對于抽象的學(xué)術(shù)定義而言，技術(shù)層面的定義雖有同語(yǔ)反復之嫌，卻是實(shí)際管理的重要依據。根據原國家旅游局制定、原國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局發(fā)布的國家標準《旅游景區質(zhì)量等級的劃分與評定》(GB／T17775-2003)，旅游景區是“以旅游及其相關(guān)活動(dòng)為主要功能或主要功能之一的空間或地域，包括風(fēng)景區、文博院館、寺廟觀(guān)堂、旅游度假區、自然保護區、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂(lè )園、動(dòng)物園、植物園及工業(yè)、農業(yè)、經(jīng)貿、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等各類(lèi)旅游景區”?？梢?jiàn)，景區范圍廣泛，類(lèi)型多樣。據統計，符合該定義的景區達2萬(wàn)多個(gè)，而列入該標準所確定的A級景區也有7000余家，其中最高等級5A級景區250余家。從地域分布來(lái)看，江蘇最多，浙江、廣東、安徽、湖北、河南等省份次之，西藏、青海、內蒙古、天津最少。

就景區門(mén)票價(jià)格而言，經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游發(fā)達程度、市場(chǎng)需求狀況、景區資源屬性、景區經(jīng)營(yíng)管理、旅游產(chǎn)品類(lèi)型、相關(guān)利益主體、旅游消費能力、游客消費心理等各種因素均對其有所影響。從供給側來(lái)看，最為關(guān)鍵的，是核心資源屬性、景區管理體制和景區資源等級等三個(gè)因素。

其一，核心資源屬性決定景區的產(chǎn)品屬性，是影響景區門(mén)票價(jià)格的首要因素。按照核心資源屬性可將A級景區劃分為遺產(chǎn)型、商業(yè)型和社會(huì )型三類(lèi)。遺產(chǎn)型包括世界遺產(chǎn)(世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、世界自然和文化雙遺產(chǎn)、世界文化景觀(guān))、世界地質(zhì)公園、國家文物保護單位、國家風(fēng)景名勝區、國家自然保護區、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等；商業(yè)型包括主題公園、游樂(lè )場(chǎng)、度假村等；社會(huì )型包括城市公園、博物館、科技館、美術(shù)館、城市地標景觀(guān)、商務(wù)游憩區等。照此劃分，我國250余家5A級景區中，遺產(chǎn)型最多，約占80%，社會(huì )型和商業(yè)型次之，各占10%左右。

其二，景區管理體制決定了景區經(jīng)營(yíng)的資金來(lái)源和門(mén)票收入分配方式，是影響景區門(mén)票價(jià)格的關(guān)鍵因素。我國旅游景區管理體制較為復雜。從行政管理和經(jīng)營(yíng)管理角度出發(fā)，大致可分為四類(lèi)。一是事業(yè)單位型，景區由事業(yè)單位直接管理，其經(jīng)費來(lái)源為財政撥款。二是地方政府主導型，景區內一般設有政府行政管理機構，同時(shí)由國有(控股)企業(yè)負責具體經(jīng)營(yíng)。三是非國有企業(yè)主導型，具體分兩種情況：地方政府僅負責行政事務(wù)，景區經(jīng)營(yíng)由非國有性質(zhì)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)；景區由非國有企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)。四是混合管理型，景區管理由當地政府有關(guān)部門(mén)、國有企業(yè)、其他性質(zhì)企業(yè)、當地社區等共同參與，門(mén)票收入由相關(guān)主體按比例分配。照此劃分，我國5A級景區中，地方政府主導型最多，約占70%，其他依次為事業(yè)單位型(約占15%)、非國有企業(yè)主導型(約占9%)和混合管理型(約占6%)

其三，景區資源級別決定了景區的市場(chǎng)吸引力和資源壟斷性，是影響景區門(mén)票價(jià)格的又一關(guān)鍵因素?？蓪⒕皡^資源級別分為三級。一是世界級，包括世界遺產(chǎn)(世界文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、世界自然與文化雙遺產(chǎn)和世界文化景觀(guān))和世界地質(zhì)公園等。二是國家級，包括中央部委局命名的國家級風(fēng)景名勝區、國家級自然保護區、國家森林公園、國家地質(zhì)公園和國家級旅游度假區等。三是普通級，即除上述景區以外的其他A級景區。照此劃分，我國5A級景區中，普通級最多(約占41%)，國家級次之(約占34%)，世界級最少(約占25%)。

(二)景區門(mén)票價(jià)格管理

從管理方式來(lái)看，目前我國景區門(mén)票管理分為兩大類(lèi)：一是政府管制類(lèi)，二是市場(chǎng)調節類(lèi)。其中政府管制類(lèi)執行政府定價(jià)或政府指導價(jià)，市場(chǎng)調節類(lèi)執行市場(chǎng)調節價(jià)。政府管制類(lèi)的對象為“利用自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)以及重要的風(fēng)景名勝區、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、重點(diǎn)文物保護單位、珍貴文物收藏單位(民間資本投資企業(yè)或個(gè)人收藏文物的展示單位除外)等公共資源建設的景區”。政府管制的內容包括景區門(mén)票及景區內相關(guān)服務(wù)(如觀(guān)光車(chē)、索道、纜車(chē)等交通工具)價(jià)格。

從管理依據來(lái)看，其法律依據為1997年頒布的《中華人民共和國價(jià)格法》和2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》。前者為原則性，規定了政府定價(jià)、政府指導價(jià)和市場(chǎng)調節價(jià)三種方式。后者在第四十三、四十四條對利用公共資源開(kāi)放的旅游景區門(mén)票做出了規范，也屬原則性規定。例如，第43條指出，“利用公共資源建設的景區的門(mén)票以及景區內的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費項目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)，嚴格控制價(jià)格上漲。擬收費或者提高價(jià)格的，應當舉行聽(tīng)證會(huì )”?，F實(shí)中，景區門(mén)票價(jià)格管理更為直接的依據是2007年《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好當前游覽參觀(guān)點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理工作的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2007〕227號)。很多省份依據上述法規(主要是227號文)并結合本省情況出臺了相關(guān)管理辦法規定，主要有：景區門(mén)票漲價(jià)間隔不能超過(guò)三年，且不得在旅游旺季到來(lái)之前漲價(jià)；漲價(jià)幅度設為三檔(景區門(mén)票價(jià)格在50元、100元、200元以及200以上者，漲價(jià)幅度分別不能超過(guò)35%、30%、25%、15%)；漲價(jià)要提前聽(tīng)證、公示等。

從管理主體來(lái)看，國家發(fā)展改革委價(jià)格司負責景區門(mén)票價(jià)格總體管理，具體由各地方政府執行。各地負責具體執行的政府層級有所不同。以5A級景區為例，安徽省5A級景區門(mén)票及景區內相關(guān)服務(wù)價(jià)格由省級價(jià)格主管部門(mén)管理，而2015年頒布的《江西省發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步下放省管景區游覽參觀(guān)點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理權限的通知》則規定，所有省管景區游覽參觀(guān)點(diǎn)門(mén)票價(jià)格進(jìn)一步下放至設區市價(jià)格主管部門(mén)管理，其中包括廬山、井岡山、三清山等。

二、我國景區門(mén)票價(jià)格管理存在的問(wèn)題

(一)界定不清

如前所述，由于景區范圍廣泛、類(lèi)型多樣，不管是貫徹落實(shí)政府工作報告中“降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格”的要求，還是更廣泛地，對景區門(mén)票價(jià)格進(jìn)行分類(lèi)管理，一個(gè)基本前提是要有明確且具可操作的劃分界限。根據現有法規和要求，針對“利用公共資源建設的景區”和“利用非公共資源建設的景區”分別執行政府管制和市場(chǎng)調節，但現實(shí)中存在三個(gè)問(wèn)題。一是這里的公共資源具體指的是什么、是否包括土地資源等并未明確，因此哪些景區屬于“利用公共資源建設的景區”，哪些屬于“利用非公共資源建設的景區”，界定不清。二是“利用公共資源建設的景區”門(mén)票究竟執行政府定價(jià)還是政府指導價(jià)，也無(wú)明確要求，從全國層面來(lái)看，尚無(wú)統一標準。三是如何界定政府工作報告中指出的“重點(diǎn)國有景區”，何謂“重點(diǎn)”，何為“國有”，都需明確。

(二)依據不明

從景區門(mén)票價(jià)格管理的依據來(lái)看，現有法規存在兩個(gè)問(wèn)題。一是兩部法律——《中華人民共和國價(jià)格法》和《中華人民共和國旅游法》，均是原則性規定，沒(méi)有配套的實(shí)施細則，現實(shí)中不易操作。二是實(shí)際管理中發(fā)揮更加直接作用的發(fā)改價(jià)格〔2007〕227號以及此次出臺的指導意見(jiàn)，僅為行政性文件，法律效力有限，且不涉及價(jià)格形成及其背后的復雜機制。

(三)主體不一

如前所述，對景區門(mén)票價(jià)格進(jìn)行直接管理的政府層級有所不同。以5A級景區為例，有的省份規定5A級景區門(mén)票及景區內相關(guān)服務(wù)價(jià)格由省級價(jià)格主管部門(mén)管理，而有的省份則將其下放至設區市價(jià)格主管部門(mén)管理。而且，地方政府管理景區門(mén)票價(jià)格的具體方式、權責分配等無(wú)統一要求。

(四)機制各異

目前我國商業(yè)型景區的定價(jià)原則和定價(jià)機制較為明晰，即由供給者按照價(jià)格規律，在考慮成本和利潤的基礎上自主定價(jià)。而遺產(chǎn)型和社會(huì )型景區作為準公共產(chǎn)品，其供給方式和定價(jià)機制尚無(wú)明確規定?，F實(shí)中，這些景區分別為事業(yè)單位、國有企業(yè)主導、事企合一、混合所有制企業(yè)等各種不同體制，其資金來(lái)源、收入分配、人員管理等差異很大，因此很難對其實(shí)施統一的價(jià)格管理制度。

(五)關(guān)系復雜

我國景區門(mén)票價(jià)格以及更廣泛的管理問(wèn)題之所以如此錯綜復雜、久拖未決，根本原因在于尚未理順如下三對關(guān)系。一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。景區究竟是私人產(chǎn)品還是(準)公共產(chǎn)品，其定位是公益性還是商業(yè)性，對于“利用公共資源建設的景區”(或者遺產(chǎn)型和商業(yè)型景區)而言，政府和市場(chǎng)的具體邊界和各自責權是什么……這些方面都缺乏系統的制度安排。從20世紀90年代初各地推崇的“兩權分離”、“三權分離”、“特許經(jīng)營(yíng)”到后來(lái)的“政府回購”熱潮以及近年來(lái)熱炒的PPP模式，這一問(wèn)題在制度層面始終未能得到根本解決。二是中央與地方的關(guān)系。與國外國家公園制度的中央垂直管理所不同的是，我國準公共產(chǎn)品類(lèi)景區基本采取屬地管理。中央政府在景區管理中主要負責行業(yè)管理和宏觀(guān)指導，具體的資源保護、景區開(kāi)發(fā)、日常維護、社區管理甚至經(jīng)營(yíng)事務(wù)均由地方政府負責；與此相適應，景區門(mén)票的定價(jià)權也由地方政府掌管。根據現行稅制，景區門(mén)票收入最大的收益方是地方財政。地方政府在景區門(mén)票價(jià)格制定和收入分成等方面有很強的動(dòng)力和充足的權力。三是不同政府部門(mén)之間的關(guān)系?！罢龆嚅T(mén)”、“多頭管理”是我國準公共產(chǎn)品類(lèi)景區的普遍問(wèn)題。建設、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等不同部門(mén)圍繞景區均通過(guò)發(fā)牌子、戴帽子等方式行使不同的管理權。

(六)認知偏差

近年來(lái)，社會(huì )上盛行“景區門(mén)票價(jià)格普遍過(guò)高”、“普遍、頻繁、大幅上漲”等說(shuō)法。根據我們此前的研究，所有5A級景區中既有門(mén)票價(jià)格高達200元以上者，也有分文不取、免費開(kāi)放者，并非全部居高；5年中漲價(jià)的5A級景區僅占13%，漲價(jià)幅度以30-40元居多，低于同期物價(jià)上漲水平?？梢?jiàn)，媒體和公眾對景區門(mén)票價(jià)格問(wèn)題的認知存在一定偏差，景區門(mén)票價(jià)格問(wèn)題被片面夸大。分析起來(lái)，大體有三個(gè)原因。一是社會(huì )心理放大。盡管門(mén)票價(jià)格偏高、漲價(jià)幅度較大的景區占所有景區比例很小，但其中包括了不少知名度高、游客量大的景區，容易對社會(huì )心理造成較大影響，尤其是當景區被不加區別地視作“全民公共資源”而應“全面免費享有”時(shí)，會(huì )進(jìn)一步放大這種心理。二是媒體輿論渲染。一些媒體在景區門(mén)票漲價(jià)問(wèn)題上，簡(jiǎn)單迎合受眾心理，以個(gè)別代替全部，有渲染擴大之嫌，容易形成誤導。三是簡(jiǎn)單對比國外。由于經(jīng)濟發(fā)展條件、景區管理體制等方面的差異，世界各國景區門(mén)票定價(jià)原則及具體價(jià)格不盡相同，即使同一個(gè)國家，也因景區具體情況的不同而有所差異，簡(jiǎn)單直接比較，并不完全合理。

三、完善我國景區門(mén)票價(jià)格管理體系的建議

(一)制定詳細的工作方案

從短期內，要全面落實(shí)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制，降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格的指導意見(jiàn)》，同時(shí)制定詳細工作方案，至少對如下四個(gè)問(wèn)題加以明確。

一是確定降價(jià)對象。建議結合核心資源屬性、景區管理體制、景區資源等級、景區地域分布等四個(gè)方面的因素，從現有250多家5A級景區中，按照如下原則遴選出“重點(diǎn)國有景區門(mén)票降價(jià)清單”：(1)經(jīng)濟發(fā)達省份居多，欠發(fā)達地區略少；(2)遺產(chǎn)型景區為主，社會(huì )型景區為輔；(3)地方政府主導型為主，事業(yè)型為輔，尤其是國有、國營(yíng)景區要有所擔當；(4)世界級稱(chēng)號者為主、國家級稱(chēng)號為輔；(5)景區現有價(jià)格門(mén)票偏高者為主(高于同類(lèi)型景區中位數)；(6)價(jià)格管理規范性相對較差者為主(例如存在頻繁漲價(jià)、變相漲價(jià)、“園中園”、重復收費等問(wèn)題)；等等。

二是明確降價(jià)方式。結合各地的財政能力和景區的實(shí)際情況，可研究制定如下降價(jià)方式：(1)考慮氣候條件和資源特點(diǎn)，部分景區以降低旺季價(jià)格為主，部分以淡季為主；(2)按照門(mén)票價(jià)格200元及以上、100-200元、100元以下，分別確定不同的降價(jià)幅度，例如可考慮分別為15%、10%和5%不等，避免“一刀切”；(3)部分景區實(shí)施一次購票、多天游覽等方式。

三是建立相關(guān)配套機制。根據降價(jià)景區清單、降價(jià)幅度和方式，測算不同省份全年門(mén)票降價(jià)后的財政支出，充分考慮當地財力，確定中央政府增加轉移支付的比例和方式。引導景區完善網(wǎng)上售票、團隊預約、削峰填谷、調節客流等方式，解決門(mén)票降價(jià)帶來(lái)的接待壓力。

四是加強社會(huì )輿論引導。一方面，要從滿(mǎn)足人民美好生活需要、提高人民群眾幸福感和獲得感的角度，對“降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格”工作的進(jìn)展和成效進(jìn)行客觀(guān)宣傳；另一方面，也要消除對景區門(mén)票價(jià)格問(wèn)題可能存在的偏見(jiàn)和誤解，承認景區的復雜性、多樣性、經(jīng)營(yíng)上的現實(shí)性、我國社會(huì )發(fā)展的階段性以及不少景區已經(jīng)免費開(kāi)放的客觀(guān)事實(shí)，引導公眾客觀(guān)、全面地了解景區門(mén)票價(jià)格現狀。

(二)建立長(cháng)效的管理機制

其一，對“利用公共資源建設的景區”進(jìn)行清晰界定。要明確“公共資源”的具體所指，并研究、制定清晰的標準。建議將這些景區進(jìn)一步細分為三類(lèi)：一類(lèi)為純公益性；二類(lèi)為公益性為主、商業(yè)性為輔；三類(lèi)為商業(yè)性為主、公益性為輔。三類(lèi)景區實(shí)行不同的管理體制和定價(jià)方式，同類(lèi)景區在全國范圍內實(shí)行基本相同的管理體制和定價(jià)方式。

其二，完善門(mén)票價(jià)格管理的法規體系。根據《中華人民共和國價(jià)格法》和《中華人民共和國旅游法》的總體要求，專(zhuān)門(mén)針對景區制定價(jià)格管理實(shí)施辦法和細則?？煽紤]將純公益性景區等同于圖書(shū)館、博物館、文化館等機構，實(shí)行與之相似的管理體制和定價(jià)方式；對公益性為主、商業(yè)性為輔的景區實(shí)行政府指定價(jià)；對商業(yè)性為主、公益性為輔的景區實(shí)行政府指導價(jià)。在全國范圍內，由同一級政府部門(mén)行使景區門(mén)票價(jià)格管制權。

其三，進(jìn)一步明確中央政府和地方政府的財權和事權。對于不同類(lèi)型的景區，中央政府和地方政府的財政投入比例、收支方式等要加以明確。針對純公益性景區，要將其門(mén)票降價(jià)乃至免費等成本納入中央財政專(zhuān)項轉移支付項目；特別是要考慮到不同地區的經(jīng)濟實(shí)力，確定中央財政轉移支付的比例。

其四，完善景區門(mén)票價(jià)格的監督和管理制度。將三類(lèi)景區的清單及其基本收支情況向社會(huì )公布。按照2018年1月1日起實(shí)施的《政府制定價(jià)格成本監審辦法》的要求，制定全國統一的景區門(mén)票定價(jià)成本監審辦法。同時(shí)，加大對景區門(mén)票收支的第三方審計、綜合監管和社會(huì )監督。

其五，推進(jìn)國家公園體制建設。按照《建立國家公園體制總體方案》的要求，由新成立的國家公園管理局負責，加快建立統一規范高效的中國特色國家公園體制，解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題。一方面堅持全民公益性，堅持全民共享，著(zhù)眼于提升生態(tài)系統服務(wù)功能，開(kāi)展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會(huì )；另一方面突出生態(tài)保護性，將其納入全國生態(tài)保護紅線(xiàn)區域管控范圍，實(shí)行最嚴格的保護。

*本文來(lái)源：中國網(wǎng)，作者：宋瑞，原標題：《宋瑞：如何完善我國景區門(mén)票價(jià)格管理體系》，原文刊登于《中國社會(huì )科學(xué)報》2018年9月6日第1531期。