近日，阿里數據經(jīng)濟研究中心（ADEC）以數據經(jīng)濟新型智庫平臺的角色，牽手清華大學(xué)公共管理學(xué)院舉辦了一場(chǎng)主題為“政府數據開(kāi)放的挑戰、困惑與探索”的沙龍。本文為本文為復旦大學(xué)移動(dòng)與數字治理實(shí)驗室主任鄭磊在沙龍的精彩發(fā)言。

我們實(shí)驗室最近選了七個(gè)開(kāi)放政府數據的城市和城區做了研究評估，今天先給大家匯報一下這個(gè)報告的發(fā)現，然后再講一下我們在各種研究和案例調研中發(fā)現的一些開(kāi)放數據中的難點(diǎn)，然后提出一些可能的路徑和建議。

關(guān)于政府數據開(kāi)放的概念

開(kāi)放政府數據跟之前的信息公開(kāi)是相關(guān)的，但是這兩個(gè)也有重要的差別，現在我看到有些報道把政府信息公開(kāi)和數據開(kāi)放等混在一起，信息公開(kāi)是保障知情權，公開(kāi)的大多是一些文件、政策，也公開(kāi)了一些數據，主要是為了保障知情權，也就讓你知道的權利等，而數據開(kāi)放則是強調利用權，我們在評估數據開(kāi)放平臺的時(shí)候，這是一個(gè)重要的切入點(diǎn)，如果你把數據上傳到平臺只是讓大家去查詢(xún)，而無(wú)法利用，那就只是公開(kāi)而不是開(kāi)放。所以公開(kāi)和開(kāi)放是兩個(gè)概念，我們在調研當中發(fā)現有一些網(wǎng)站，他說(shuō)是數據開(kāi)放，但其實(shí)只屬于數據發(fā)布和信息公開(kāi)，不是真正的開(kāi)放，因為沒(méi)法下載和利用這些數據。

下一張圖，縱軸上是信息層和數據層，數據層是底層的，對數據層進(jìn)行加工和解讀才成為信息，橫軸上從左到右是知情，有限利用和自由利用，傳統的“政府信息公開(kāi)”是在知情這個(gè)層次，過(guò)去提到過(guò)的“政府信息資源再利用“主要指的是有限利用，政府把信息給幾家比較信任的公司，只讓他們來(lái)開(kāi)發(fā)利用，這就是有限利用，不是平等的、開(kāi)放的自由下載和利用，其他的公司得不到這些數據就沒(méi)有辦法開(kāi)發(fā)利用。

數據開(kāi)放是要開(kāi)放到數據層，同時(shí)又能保障自由利用，大家有平等的使用的權利。雖然“政府信息公開(kāi)”有時(shí)也達到了數據層，但更多的是數據查詢(xún)服務(wù)和數據發(fā)布，并不能讓人下載利用這些數據。政府開(kāi)放數據的思路把數據層跟應用層分開(kāi)，政府提供數據，但政府自己不再需要把數據開(kāi)發(fā)成應用，這時(shí)政府依然在提供公共服務(wù)，但不再需要自己生產(chǎn)公共服務(wù)，而是與市場(chǎng)實(shí)現合作共創(chuàng )，共同為社會(huì )創(chuàng )造價(jià)值。

舉一個(gè)例子，如果我們把數據當成底層資源，數據相當于大米，我把大米開(kāi)放給社會(huì )以后，社會(huì )是可以做成各種飯的，取決于他想吃什么飯，他善于做什么飯，以及社會(huì )需要什么飯。如果政府自己把米做成了蛋炒飯，就面臨三種情況：

別人想不想吃蛋炒飯？如果別人只想吃白米飯怎么辦？眾口難調怎么辦？

政府自己來(lái)開(kāi)發(fā)數據需要花財政的錢(qián)，而開(kāi)放數據給市場(chǎng)來(lái)開(kāi)發(fā)花的是市場(chǎng)的錢(qián)。

政府能做得比市場(chǎng)好嗎？有那么多的人和時(shí)間來(lái)開(kāi)發(fā)一個(gè)個(gè)的應用嗎？

市場(chǎng)的需求越來(lái)越多元化，政府的投入總是有限的，能忙得過(guò)來(lái)嗎？結果就是政府自己做的很辛苦，但吃力不討好。其實(shí)政府只需開(kāi)發(fā)一些基本的應用作為公共產(chǎn)品，個(gè)性化的應用讓市場(chǎng)自己去開(kāi)發(fā)就可以了。

中國政府開(kāi)放數據現狀與問(wèn)題

我們對于開(kāi)放數據的研究，目前得到了三方面的資助，包括國家自然科學(xué)基金，世界銀行開(kāi)放數據能力評估與建設課題以及上海市開(kāi)放政府數據三年規劃課題。我們去年首先做文獻理論和框架構建，今年開(kāi)始做現狀評估。我們參考了國際上知名的針對各國的開(kāi)放數據評估報告，這些報告主要是針對國家層面的，而我國是地方層面現行探索，國家數據開(kāi)放平臺尚未推出，所以目前尚缺少對中國地方政府開(kāi)放數據現狀與問(wèn)題的研究。我們希望通過(guò)該研究建立一套適用于中國國情的地方政府開(kāi)放數據實(shí)踐評估框架，呈現和評估中國地方開(kāi)放數據實(shí)踐的現狀與問(wèn)題，然后為我國開(kāi)放政府數據實(shí)踐提供政策建議。

我們首先對國際上的十幾種開(kāi)放數據報告進(jìn)行梳理，然后探索建立適合中國的評估框架。我們決定首先針對供應端，也就是政府開(kāi)放數據平臺進(jìn)行評估，國際上的評估報告同時(shí)對供應端和需求端進(jìn)行評估，比如開(kāi)放數據500強，哪些公司利用政府開(kāi)放的數據，給他建立500強，這是對需求端的評估，但是中國開(kāi)放政府數據剛剛起步，還沒(méi)發(fā)展到這一步，目前的工作主要集中在數據的供應端，先要把數據開(kāi)放出來(lái)，才談得上對應用端進(jìn)行評估，所以我們這次的評估報告主要針對供應端。

我們采用三個(gè)一級指標：平臺層、數據層和基礎層，下面有13個(gè)維度和53項指標。第一個(gè)是平臺層，然后是數據層，平臺建的再好，上面沒(méi)有干貨的數據也不行，這個(gè)是更關(guān)鍵的，在表面的平臺層和數據層之后，還有基礎層，更多是指體制機制的支撐，經(jīng)濟社會(huì )的基礎，而不是指技術(shù)上的基礎設施。我們這次報告采集的數據主要來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)可見(jiàn)的數據和信息，不包括從政府內部得到的信息。我們選取了幾個(gè)比較有引領(lǐng)性的、有代表性的七個(gè)地方，北京、上海、武漢、無(wú)錫、湛江、寧波海曙、佛山南海。

首先看數據層，這七個(gè)地方平均公開(kāi)278個(gè)數據集。武漢號稱(chēng)最多，他是635，但是有一半是PDF格式的，可機讀比例僅54%，不能讓人直接利用，其實(shí)還是以信息公開(kāi)為主?？蓹C讀數據開(kāi)放最多的是上海市，一共有398個(gè)數據集，各地平均可機讀率是84.1%。各地平均有86.25%是靜態(tài)數據，僅17.21%的數據按承諾得到了更新。僅無(wú)錫、海曙明確保障數據的永久免費；各地的開(kāi)放數據中，0%明確賦予并保障自由增值、解讀、分享數據的權利。

總的來(lái)說(shuō)，現在開(kāi)放數據總量還是偏低，可機讀性差，大多為靜態(tài)數據，數據按承諾更新比例低，整體都未嚴格符合開(kāi)放授權。

然后看平臺層，各地方平臺包含三個(gè)模塊，一個(gè)是數據導引，一個(gè)是數據獲取，一個(gè)是互動(dòng)交流，這是雙向的，你需要什么數據或者提一些問(wèn)題。我們發(fā)現，只有無(wú)錫和湛江是無(wú)需注冊即可下載數據，開(kāi)放出來(lái)的數據既然已經(jīng)經(jīng)過(guò)了國家安全、商業(yè)機密和個(gè)人隱私的審核，開(kāi)放之后誰(shuí)來(lái)下載利用應該是自由便利的，不一定非要注冊跟蹤，當然政府也確實(shí)想知道開(kāi)放的數據產(chǎn)生了怎樣的效益，有利于下一步的開(kāi)放。

開(kāi)放數據本身不會(huì )直接產(chǎn)生價(jià)值，只有開(kāi)放出來(lái)的數據被社會(huì )利用了才真正有意義。各地都開(kāi)設了應用展示頻道，展示市場(chǎng)上基于開(kāi)放數據開(kāi)發(fā)出來(lái)的應用，這樣就形成一個(gè)循環(huán)，政府開(kāi)放數據市場(chǎng)拿去用開(kāi)發(fā)成應用，然后政府的開(kāi)放數據網(wǎng)站上還成為一個(gè)展示這些應用的一站式的平臺，這樣首先政府一方面知道了誰(shuí)利用了我開(kāi)放的數據，更重要的是也讓公眾容易找到這些應用。展示應用數量最多的是上海，列出APP共 78個(gè)，各地平均APP數量為20個(gè)，但需要指出的是，這些展示出來(lái)的應用很多并不是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的，而是政府自己開(kāi)發(fā)的。

研究還發(fā)現僅寧波海曙一個(gè)地方公開(kāi)了用戶(hù)提出的數據請求，其他的地方只有政府后臺才能看見(jiàn)這些請求。對比國外的開(kāi)放數據平臺，用戶(hù)在提交數據需求后，還發(fā)起了附議的行動(dòng)，其他有同樣需求的公眾可以點(diǎn)贊附和。報告還發(fā)現，僅佛山南海開(kāi)設了社交媒體帳號向公眾傳播開(kāi)放數據信息，僅上海一個(gè)地方實(shí)現了數據平臺的移動(dòng)端適配。這些數據都是截止到五月底的數據，我們希望每半年更新一次這個(gè)數據。在平臺層的總體現狀是普通交互便捷性差，缺乏高質(zhì)量數據應用展示，溝通交流缺乏便捷性、有效性和公開(kāi)性。

在基礎層，數據開(kāi)放已經(jīng)從特大型城市擴展到不同地域、不同規模的地方，但依然集中于沿海一二線(xiàn)地區，經(jīng)濟通常較為發(fā)達，政府信息化基礎相對較好、IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備一定潛力的城市。針對開(kāi)放數據的專(zhuān)門(mén)政策和工作方案普遍缺位，管理體制和領(lǐng)導力支持尚不足以支撐工作推進(jìn)。從體制保障來(lái)看，僅南海、上海建立了專(zhuān)門(mén)針對數據統籌開(kāi)放的主管單位，特別是南海成立了數據統籌局。僅上海公開(kāi)發(fā)布了開(kāi)放數據的針對性政策和工作方案。僅上海、南海有公開(kāi)報道高層行政領(lǐng)導對開(kāi)放數據的支持。

總體來(lái)說(shuō)，上海跟南海兩地整體數據開(kāi)放水平最高，武漢、寧波海曙相對偏低。

然而，如果把上海跟紐約在一起比，差距仍然很大。上海是31個(gè)部門(mén)開(kāi)放435個(gè)數據集，紐約是98個(gè)部門(mén)1831個(gè)數據集。當然，我們不能光看數據集的數字，還要看數據的價(jià)值。我還想重點(diǎn)指出的是在開(kāi)放數據集的同時(shí)，還要開(kāi)放元數據，元數據開(kāi)放才會(huì )讓大家更多了解數據的背景，告訴我們數據什么時(shí)間采集，如何采集的，然后在利用的時(shí)候就能用得更好，也會(huì )發(fā)現原來(lái)有些開(kāi)放的數據集并不是自己想要的?？梢钥吹郊~約市開(kāi)放的元數據字段有22項，而上海市是13項。再有是格式的多樣性，紐約是五星指標，說(shuō)明格式種類(lèi)很豐富，而上海是二星指標，因為其開(kāi)放的數據主要是EXCEL格式為主。這幾個(gè)關(guān)鍵指標其實(shí)代表了數據是否能被容易便利地利用。

政府數據開(kāi)放的六大難點(diǎn)

第一個(gè)難點(diǎn)是很多部門(mén)不知道數據在哪里？你問(wèn)他數據，他說(shuō)我沒(méi)有，有時(shí)是真沒(méi)有，一些政府部門(mén)確實(shí)沒(méi)有采集這樣的數據，但有時(shí)其實(shí)是他不知道他有，有些部門(mén)自己都沒(méi)有數據清單，不清楚自己手上到底有什么數據資源。

第二是難點(diǎn)是能不能開(kāi)放。這個(gè)是政策的角度，涉及到國家安全、商業(yè)機密、個(gè)人隱私的數據不能開(kāi)放，但我們的法律法規有些是模糊的，甚至是沖突的，這種情況下負責開(kāi)放數據的工作人員一般會(huì )偏向于保守，就是傾向于不開(kāi)放數據，這樣對他們自身更安全。

第三個(gè)難點(diǎn)是愿意不愿意開(kāi)放，這個(gè)就涉及到部門(mén)利益了，明明是可以開(kāi)放，但是也許是有一些顯性隱性的利益。我一開(kāi)放出去，我的部門(mén)利益就沒(méi)有了，所以就不愿意開(kāi)放。

第四個(gè)難點(diǎn)是數據好不好？即使前面幾條都解決了，但這些數據是有問(wèn)題的，不準確不及時(shí)或不全面，這樣開(kāi)放出去之后，不僅不會(huì )產(chǎn)生價(jià)值，還可能給社會(huì )造成損失。所以還需要提升數據質(zhì)量。

第五個(gè)難點(diǎn)是能力夠不夠，開(kāi)放數據能力建設對政府部門(mén)來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的挑戰和全新的工作，有沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)負責這個(gè)工作？需要在管理層和技術(shù)層進(jìn)行能力培訓，需要交流經(jīng)驗。

第六個(gè)難點(diǎn)是動(dòng)力有沒(méi)有，就是多一事不如少一事的組織文化，有些政府部門(mén)會(huì )覺(jué)得多做多錯，少做少錯，不做不錯，不如先觀(guān)望一下。

關(guān)于政府數據開(kāi)放的建議：培育開(kāi)放數據生態(tài)圈

最主要的建議是開(kāi)放數據要整體性系統性的思考問(wèn)題，這是一個(gè)生態(tài)系統，這個(gè)生態(tài)系統中最大的兩個(gè)群體，一個(gè)是政府，是開(kāi)放數據的，另一個(gè)是市場(chǎng)，是利用數據的，要培育、輔導和支持生態(tài)圈的形成，讓數據被開(kāi)發(fā)出來(lái)，被利用起來(lái)，對整個(gè)社會(huì )產(chǎn)生價(jià)值。這兩大群體又受到內外部環(huán)境的影響，即使一個(gè)地方的政府非常愿意開(kāi)放數據，但這個(gè)地方的經(jīng)濟社會(huì )信息化環(huán)境并不利于數據的開(kāi)發(fā)利用，用不起來(lái)，無(wú)法產(chǎn)生真正的社會(huì )價(jià)值，那也無(wú)法產(chǎn)生效果。

政府作為開(kāi)放數據的提供者，需要考慮管理體制、組織架構方面的變革，需要同時(shí)在數據管理和開(kāi)放平臺建設兩方面下功夫?，F在國際上數據開(kāi)放的會(huì )議上，這兩年我聽(tīng)到的更多是在討論誰(shuí)來(lái)用數據？干什么用？利用者之間的差異如何？美國政府在最早推出政府數據開(kāi)放平臺后，就發(fā)現缺少對基礎用戶(hù)的支持，因為數據開(kāi)發(fā)能力不是每個(gè)普通老百姓都具備的，以前我們說(shuō)數字?zhù)櫆?，現在可能會(huì )形成數據鴻溝，中間誰(shuí)把這個(gè)鴻溝連上？數據開(kāi)發(fā)公司可以作為中間的橋梁，把數據開(kāi)發(fā)成應用，為社會(huì )上的普通公眾服務(wù)，所以政府要把這些數據開(kāi)發(fā)公司視為合作伙伴。數據的利用者能力非常關(guān)鍵，機構用戶(hù)、增值開(kāi)發(fā)者、一手用戶(hù)、二手用戶(hù)等等是一個(gè)生態(tài)圈，各自發(fā)揮不同的作用，你把一個(gè)干掉了，可能另一個(gè)也消失了，所以我要有生態(tài)圈的意識，不要隨便的干預，除非他們觸碰到了底線(xiàn)，但也不要隨便的去扶持誰(shuí)，這樣可能會(huì )破壞生態(tài)圈的平衡。

開(kāi)放數據會(huì )產(chǎn)生一系列政治、經(jīng)濟和社會(huì )的效益，但也有損失與風(fēng)險，要看最后帶來(lái)的收益大于損失，還是反之。如下圖我們構建的系統動(dòng)力圖所示，未開(kāi)放的數據開(kāi)放出來(lái)之后，本身并沒(méi)有直接產(chǎn)生價(jià)值，必須要被利用，變成被利用的開(kāi)放數據之后，才會(huì )產(chǎn)生或者是收益或者是損失，這個(gè)價(jià)值反饋回來(lái)會(huì )影響到整個(gè)社會(huì )、經(jīng)濟、技術(shù)、創(chuàng )新等環(huán)境，這些環(huán)境越有利，就會(huì )越支撐政府開(kāi)放數據的機制建設，開(kāi)放平臺建設和數據管理，數據質(zhì)量和數量都上去以后，開(kāi)放的效果也會(huì )越好，形成一個(gè)正循環(huán)。反之，如果開(kāi)放數據造成的風(fēng)險高于收益，社會(huì )環(huán)境中都在反對這個(gè)事情，或者政府開(kāi)放出來(lái)的數據沒(méi)有什么價(jià)值，不是社會(huì )真正需要的，因而沒(méi)有人來(lái)利用數據，就都無(wú)法形成開(kāi)放數據的正循環(huán)，所以要有一個(gè)生態(tài)圈的思維，要讓這個(gè)系統向正循環(huán)的方向走，而不是負循環(huán)或循環(huán)不下去?？偨Y起來(lái)，就是開(kāi)放數據這項工作是一個(gè)復雜的動(dòng)態(tài)的過(guò)程，涉及到多個(gè)利益相關(guān)方，存在多種因素的互動(dòng)關(guān)系和因果回路。但一切要以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以創(chuàng )造公眾價(jià)值為終極目標。