近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌景區遭人刻字一事引發(fā)社會(huì )廣泛關(guān)注。

資料顯示，丹霞地貌屬于不可再生資源，它的形成需要上億年的時(shí)間，且極為脆弱，一旦破壞則很難恢復。值得注意的是，近年來(lái)，全國已經(jīng)發(fā)生多起旅游者在景區破壞丹霞地貌事件。

接受《法治日報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，近年來(lái)，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監管部門(mén)主要關(guān)注旅游經(jīng)營(yíng)者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監管存在制度缺陷。在立法層面上，旅游法并未明確規定對旅游者違反相關(guān)法律規定時(shí)應承擔的法律責任，也未明確對旅游者的懲戒措施，存在立法空白。

專(zhuān)家建議，在旅游法框架下，各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規，將旅游法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進(jìn)一步細化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法。

旅游監管存在缺陷，懲戒有限震懾不足

近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌核心景區外被發(fā)現多處遭到人為破壞，最新的刻字落款時(shí)間是8月21日。

實(shí)際上，旅游者毀壞丹霞地貌已經(jīng)不是“新鮮事”了。

近年來(lái)，節假日一過(guò)，網(wǎng)絡(luò )上便不乏旅游者在游覽過(guò)程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新聞：“四游客踩踏張掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“游客不顧景區提示牌踩踏彩色丘陵表層土”……僅2018年就有4則丹霞地貌遭旅游者毀壞的事件被曝光。

值得注意的是，同樣是丹霞地貌遭到毀壞，但有關(guān)方面的處理方式卻不一樣。

2018年7月12日，3名旅游者用木棍在靖邊龍洲丹霞地貌景區的紅砂石上刻字，對景區造成了不可逆的破壞。當日下午，警方將3名違法嫌疑人抓獲。按照規定，靖邊縣警方對3人進(jìn)行批評教育，并依法對其中兩人分別作出罰款200元的處罰，另一人因未滿(mǎn)14周歲，不予處罰。

同年8月28日，兩段旅游者闖入甘肅省張掖市七彩丹霞景區對丹霞地貌進(jìn)行踩踏破壞的視頻在網(wǎng)絡(luò )上熱傳，引起各方關(guān)注。當日晚，視頻里的4名旅游者接受批評教育并進(jìn)行道歉，但并未受到處罰。

中國人民大學(xué)律師學(xué)院院長(cháng)助理、北京市法學(xué)會(huì )旅游法學(xué)研究會(huì )常務(wù)理事楊洪浦稱(chēng)，不能單純從“刻字和踩踏”等破壞行為上進(jìn)行比較，最終采取什么樣的處理方式，首先應當考慮其破壞行為造成什么樣的破壞結果，即旅游者對景區的景觀(guān)或生態(tài)環(huán)境破壞到了什么程度，是可修復的還是不可逆轉的。

楊洪浦在接受《法治日報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，近年來(lái)，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監管部門(mén)主要關(guān)注旅游經(jīng)營(yíng)者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監管存在制度缺陷。與此同時(shí)，我國法律法規對旅游者出現違法行為時(shí)的處罰力度比較有限。

從案件處理情況來(lái)看，當發(fā)生旅游者刻字、留名等方式破壞景區生態(tài)環(huán)境的，一般主要適用的法律法規有治安管理處罰法和《風(fēng)景名勝區條例》。

治安管理處罰法規定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：（一）刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的?！?/p>

《風(fēng)景名勝區條例》規定：“違反本條例的規定，在景物、設施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區內亂扔垃圾的，由風(fēng)景名勝區管理機構責令恢復原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款；刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

此外，旅游法雖然在第二章專(zhuān)門(mén)對旅游者進(jìn)行了規定，但是第二章不足10個(gè)條文，其中第十三條規定：“旅游者在旅游活動(dòng)中應當遵守社會(huì )公共秩序和社會(huì )公德，尊重當地的風(fēng)俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛(ài)護旅游資源，保護生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規范?！?/p>

楊洪浦認為，旅游法采用的是宣示性和倡導性的表述，雖然提到了旅游者在旅游中應當履行的義務(wù)，但對于旅游者不履行或不完全履行上述義務(wù)時(shí)承擔何種法律責任卻并未明確規定，也未規定對旅游者采用的懲戒措施。

歸屬部門(mén)比較復雜，景區管理仍然缺位

《法治日報》記者梳理相關(guān)新聞發(fā)現，各景區基本沒(méi)有明確設置專(zhuān)門(mén)負責處理毀壞景區景觀(guān)設施的部門(mén)或機構。有的景區由當地警方處理旅游者毀壞景觀(guān)的事務(wù)，有的景區由景區管委會(huì )、當地旅游發(fā)展委員會(huì )等部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行處置。

對此，北京市法學(xué)會(huì )旅游法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)楊富斌告訴《法治日報》記者，各地應當有明確的景區管理和執法機構，但因為景區的歸屬和性質(zhì)比較復雜，究竟應當由哪些機構來(lái)處理此類(lèi)事件，應當由各地自主決定。

中國社會(huì )科學(xué)院旅游研究與規劃設計中心主任助理齊曉波在接受《法治日報》記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，目前，國內旅游景區的權屬涉及國土、自然資源、文化和旅游等多個(gè)部門(mén)，很多景區的所有權和經(jīng)營(yíng)權是分離的。因此在旅游執法時(shí)，各地多由文化和旅游部門(mén)牽頭，成立由公安、市場(chǎng)監督管理、物價(jià)、城市管理、國土等相關(guān)部門(mén)組成的聯(lián)合執法小組或者辦公室，進(jìn)行綜合執法管理。

“目前我國的旅游景區并沒(méi)有統一的主管部門(mén)?！睏詈槠终f(shuō)，由于旅游景區本身性質(zhì)各異，主管部門(mén)復雜，不同類(lèi)型的旅游景區存在不同的主管部門(mén)，導致實(shí)際情形非常復雜。

“例如，以水上旅游項目為主的景區，其主管部門(mén)可能是水利部門(mén)；涉及森林山川的旅游景區，其主管部門(mén)可能為林業(yè)部門(mén)；有些景區內因為有名寺古剎，宗教部門(mén)可能是其主管部門(mén)。而星級景區則又全部歸旅游部門(mén)管理，對于非星級景區，旅游主管部門(mén)反而無(wú)權管理?！睏詈槠终f(shuō)。

那么，對于旅游者破壞丹霞地貌景區生態(tài)旅游資源的現象，該如何進(jìn)行監管呢？

據齊曉波觀(guān)察，為了保護丹霞地貌，景區方面在門(mén)票、旅游大巴、觀(guān)景棧道上都設有保護丹霞自然遺產(chǎn)的溫馨提示，但旅游旺季時(shí)，旅游者規模較大，部分旅游者為達到理想拍攝效果無(wú)視景區提醒，針對此類(lèi)行為，景區應實(shí)行旅游者實(shí)名制購票，不文明的旅游者將會(huì )被拉入景區黑名單。

但齊曉波認為，在景區系統管理方面，仍然存在人員不足、管理不到位、措施不及時(shí)等問(wèn)題。

針對這個(gè)問(wèn)題，楊富斌認為，景區管理者應當對進(jìn)入景區游覽的旅游者加強教育和宣傳，在景區游覽道路旁多立一些愛(ài)護景區設施和景觀(guān)的宣傳教育標牌，以提示旅游者愛(ài)護景區設施設備和相關(guān)自然景觀(guān)，增加監控設備，多安排人員進(jìn)行巡查，給進(jìn)入景區的旅游者多重警示。

完善細化法律規定，加強文明旅游教育

針對旅游者屢屢破壞生態(tài)旅游資源，專(zhuān)家們分別給出了自己的建議。

在齊曉波看來(lái)，對類(lèi)似“踩踏、刻字等破壞自然遺產(chǎn)”的不文明旅游者，根據《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，省級旅游行政主管部門(mén)可設立本行政區域內的“旅游不文明行為記錄”，國務(wù)院旅游主管部門(mén)建立全國“旅游不文明行為記錄”。

《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》規定，省級“游客不文明行為記錄”信息由下級旅游主管部門(mén)報送，或通過(guò)媒體報道和社會(huì )舉報等渠道采集。全國“游客不文明行為記錄”信息由省級旅游主管部門(mén)報送，或通過(guò)媒體報道和社會(huì )舉報等渠道采集。

齊曉波認為，在保存“游客不文明行為記錄”的同時(shí)，景區通過(guò)實(shí)名制購票，啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)懲戒機制，可以讓不文明游客與旅游景點(diǎn)“一刀兩斷”。

楊富斌則認為，亟須在全社會(huì )加強對旅游者的文明旅游教育。

“當然，也可以在出現此類(lèi)問(wèn)題后，把損害自然景觀(guān)的旅游者的姓名和行為記入失信檔案，甚至也可以考慮將此類(lèi)不文明行為通報當事人所在工作單位或者其家人，以此提示當事人對自己的旅游行為有一定約束，不能在游覽高興時(shí)就恣意妄為，無(wú)所顧忌?！睏罡槐笳f(shuō)。

在楊洪浦看來(lái)，在制度設計層面，國家可以采取分級規范方式。雖然刑法中有諸如“故意損毀名勝古跡罪”的罪名，但是不建議事事都采用刑事責任的方式進(jìn)行規制。具體到破壞旅游景區景觀(guān)和生態(tài)環(huán)境的行為，適用刑法的前提是對名勝古跡或生態(tài)環(huán)境造成了極其嚴重的，甚至是不可逆轉的破壞。

楊洪浦認為，旅游景區要建立完備的景區內觀(guān)光游覽行為規范和相應的懲戒措施，對存在不文明旅游行為的旅游者，要建立誠信檔案和黑名單制度；旅游監管者要做好日常的執法巡查，發(fā)現違法行為要及時(shí)制止。

“各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規，將旅游法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進(jìn)一步細化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法?！睏詈槠终f(shuō)。

*本文來(lái)源：法治日報，作者：劉紫薇，原標題：《丹霞地貌景區屢遭刻字，專(zhuān)家建議細化旅游法保護生態(tài)資源》。