近日，在全國林業(yè)和草原工作會(huì )議上，國家林業(yè)和草原局副局長(cháng)張永利表示，2020年我國將全面完成國家公園試點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)建立集中統一的國家公園管理體制，并正式設立一批國家公園。

為什么要建設國家公園

1872年，美國建立了世界上第一個(gè)國家公園——黃石公園。

由于國家公園較好地處理了自然生態(tài)環(huán)境保護與資源開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系，因此許多國家開(kāi)始效仿黃石國家公園的模式，紛紛建立起自己的國家公園。

目前，全世界已有一百多個(gè)國家實(shí)行了國家公園制度。根據世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的數據，2006年全世界滿(mǎn)足其標準的國家公園一共有6555家。

我國目前建立了自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類(lèi)型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)資源。

但同時(shí)，我們也看到，現有的自然保護地建設管理中存在以下問(wèn)題：

同一個(gè)自然保護區部門(mén)割裂、多頭管理、碎片化，

社會(huì )公益屬性和公共管理職責不夠明確，

土地及相關(guān)資源產(chǎn)權不清晰，

保護管理效能不高，盲目建設和過(guò)度開(kāi)發(fā)現象時(shí)有發(fā)生。

我們要建設怎么樣的國家公園

世界自然保護聯(lián)盟對國家公園的定義：“大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區域的物種和生態(tài)系統特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機會(huì )”。

中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確，

國家公園是 “由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區域”。

 對于國家公園有何功能，世界自然保護聯(lián)盟駐華首席代表朱春全表示，國家公園的主要功能應定位為：

一是通過(guò)嚴格保護大面積具有高保護價(jià)值的自然和接近自然的陸地和海洋區域，保護大尺度的生態(tài)過(guò)程以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統特征；

二是在嚴格保護核心區和科學(xué)控制利用及訪(fǎng)客數量的前提下，有限制地開(kāi)展科學(xué)研究、環(huán)境教育和休閑游憩活動(dòng)，從而使當代人和子孫后代獲得自然的啟迪、休閑和精神享受的機會(huì )；

三是優(yōu)化完善中國自然保護地體系、健全自然保護地管理體制，明確劃定生態(tài)紅線(xiàn)、保障國家生態(tài)安全，為實(shí)現可持續發(fā)展提供支撐；

四是為周邊社區提供就業(yè)、參與和發(fā)展的機會(huì )。

中國國家公園的建設情況

近年來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視國家公園體制建設。

2013年底，黨的十八屆三中全會(huì )提出建立國家公園體制。

2017年，黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì )對健全國家公園保護制度作出安排，明確要求“構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”。

國家公園的標準是什么？

清華大學(xué)國家公園研究院院長(cháng)楊銳表示，目前草擬的中國國家公園的設立標準中，確定了4個(gè)一級指標，國家代表性、原真性、完整性和適宜性。

以及10個(gè)二級指標，生態(tài)系統類(lèi)型代表性、物種豐富度、自然景觀(guān)獨特性、荒野度、自然度、要素、面積、土地權屬、人口密度和保護管理。

2015年6月，我國啟動(dòng)了國家公園體制試點(diǎn)。

截止目前，我國共有10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，它們是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農架、武夷山、錢(qián)江源、南山、普達措。

各國家公園體制試點(diǎn)獲批時(shí)間 

“國家公園體制試點(diǎn)關(guān)鍵在于試‘體制’?！?nbsp;

國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平如是說(shuō)。

國家層面，2018年，組建了國家林草局并加掛國家公園管理局牌子，實(shí)現了國家公園和自然保護地統一管理。

地方上， 三江源、神農架、武夷山、南山、錢(qián)江源、東北虎豹等試點(diǎn)區成立了國家公園管理局或管委會(huì )，對原有各類(lèi)保護地機構、編制進(jìn)行了整合，實(shí)現“一個(gè)保護地、一個(gè)牌子、一個(gè)管理機構”。

形成了三種管理模式即：以東北虎豹國家公園為代表的中央直管模式，以大熊貓和祁連山國家公園為代表的中央和省級政府共同管理模式，以三江源和海南熱帶雨林國家公園為代表的中央委托省級政府管理的模式。

構建制度保障體系方面

2017年，青海省出臺《三江源國家公園條例(試行)》，編制完成《三江源國家公園總體規劃》，制定印發(fā)了三江源國家公園科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預算管理、項目投資、社會(huì )捐贈、志愿者管理、訪(fǎng)客管理、國際合作交流、草原生態(tài)保護補助獎勵政策實(shí)施方案等10個(gè)管理辦法，形成“1+N”制度體系。

同年，湖北發(fā)布了《神農架?chē)夜珗@管理條例》，劃分功能區實(shí)行分級分類(lèi)保護，嚴格保護區和生態(tài)保育區禁止一切開(kāi)發(fā)建設和人為的干擾活動(dòng)。

福建省出臺了《武夷山國家公園條例(試行)》，明確武夷山國家公園管理機構實(shí)行相對集中行使行政處罰權，履行國家公園范圍內資源環(huán)境綜合執法職責。

2018年，浙江省制定實(shí)施《錢(qián)江源國家公園山水林田河管理辦法》，設置環(huán)境資源巡回法庭，開(kāi)展鄉鎮領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。

保護生態(tài)環(huán)境方面

大熊貓國家公園試點(diǎn)區整合了3個(gè)省的81個(gè)自然保護地。

東北虎豹國家公園試點(diǎn)區將多個(gè)自然保護地類(lèi)型連成一個(gè)大區域，使野生東北虎豹種群穩定，活動(dòng)范圍不斷擴大，新發(fā)現老虎幼崽10只、幼豹6只。

海南熱帶雨林國家公園試點(diǎn)區修復2000多畝海南長(cháng)臂猿棲息地，海南長(cháng)臂猿種群逐步增長(cháng)，從上世紀70年代末的7-9只個(gè)體，目前達到4群30只。

通過(guò)生態(tài)保護，三江源國家公園試點(diǎn)區，水源涵養量平均增幅6%以上，草地覆蓋度提高11%以上，產(chǎn)草量提高30%以上。

祁連山試點(diǎn)區已退礦權144宗，張掖和武威市實(shí)現了國家公園核心區牧民全部搬遷。武夷山試點(diǎn)區整治違法違規茶山7300畝，完成生態(tài)修復6500畝，拆除違規建設39處。

試點(diǎn)區野生動(dòng)物數量得到增長(cháng)，生態(tài)環(huán)境得到改善。

建立社區共建共享機制

普達措試點(diǎn)區通過(guò)定向援助、產(chǎn)業(yè)轉移、社區共管、優(yōu)先就業(yè)等方式將原住民納入到國家公園的整體規劃；

同時(shí)，根據每5年一定的國家公園社區利益補償合同，從旅游收入中拿出一部分資金，專(zhuān)項用于公園社區的直接經(jīng)濟補償。

三江源試點(diǎn)區設立生態(tài)管護公益崗位，聘用1.72萬(wàn)名生態(tài)管護員持證上崗。

武夷山試點(diǎn)區針對試點(diǎn)區內茶山面積大、分布廣，茶產(chǎn)業(yè)是區內村民主要產(chǎn)業(yè)這一特征，通過(guò)“公司+基地+農戶(hù)”形式，與農戶(hù)建立利益聯(lián)結機制。

還存在哪些問(wèn)題

通過(guò)長(cháng)期努力，我國國家公園體制試點(diǎn)取得了一定的成績(jì)，但仍存在以下問(wèn)題。

認知偏差仍然存在

國家公園在我國是新生事物，在創(chuàng )建過(guò)程中，存在認識上、操作上的不同看法，特別是在地方層面存在一些認識誤區，影響體制改革的推動(dòng)實(shí)施。

一些地方政府將國家公園視為“吸金”招牌，導致在試點(diǎn)實(shí)施后開(kāi)發(fā)建設強度不降反升。

環(huán)保部衛星中心遙感監測發(fā)現，一些試點(diǎn)區在試點(diǎn)期間開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)有擴大趨勢。

一些試點(diǎn)區過(guò)于強調基礎和公共服務(wù)設施建設，計劃在園內開(kāi)展交通、水利、電力、通訊、教育、衛生等基礎和公共服務(wù)設施建設，造成試點(diǎn)區生態(tài)系統完整性和原真性的破壞。

一些觀(guān)點(diǎn)認為國家公園是絕對禁區，不允許任何開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，忽視了試點(diǎn)區內仍有大量社區的事實(shí)，也忽視了國家公園“全民公益性”的建設理念，從而引發(fā)了一些社會(huì )矛盾。

專(zhuān)門(mén)性法律法規缺失

世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）駐華首席代表朱春全表示，

目前，中國涉及自然保護地的現行法律法規均是在20世紀80年代和90年代制訂的，無(wú)法體現目前的保護和發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際管理工作的需求，現有的法律法規已經(jīng)遠遠不能適應國家公園體制建設的要求。

中科院科技戰略咨詢(xún)研究院副研究員黃寶榮、王毅等指出，自然保護區是當前我國數量最多的保護地類(lèi)型，作為我國自然保護區管理的最重要法律依據，《自然保護區條例》中的一些約束性或限制性規定已經(jīng)難以適應現實(shí)需求，反而會(huì )對在國家公園試點(diǎn)區內系統整合各類(lèi)保護地管理體制造成一定程度的掣肘。

尚未形成多元化的資金投入機制

《建立國家公園體制總體方案》提出，國家公園堅持國家所有，由國家確立并主導管理。并明確指出，條件成熟時(shí)，過(guò)渡到國家公園內全民所有資源資源所有權由中央政府直接行使。

但據此前采訪(fǎng)，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊表示，本次試點(diǎn)中，國家財政沒(méi)有專(zhuān)項資金補貼?！皼](méi)有專(zhuān)項資金支持的情況下，讓省級地方政府主導的改革直接一步到位體現全民公益性，地方政府不僅無(wú)心也無(wú)力?！?/p>

各級試點(diǎn)區開(kāi)展集體土地贖買(mǎi)和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等任務(wù)需要大量資金，普遍存在資金問(wèn)題。

以錢(qián)江源國家公園試點(diǎn)為例，其試點(diǎn)區面積約252平方公里，有69%的集體林地，全部國有化所需資金較大。

*本文來(lái)源：微信公眾號“中經(jīng)文化產(chǎn)業(yè)”（ID：cewenhua），作者：權威專(zhuān)業(yè)有姿態(tài)，原標題：《2020，國家公園要來(lái)了！》。