史上最嚴22條整治措施，歷時(shí)20個(gè)月后，云南省旅游業(yè)終于挺直了“腰桿”：1月14日，云南省文化和旅游廳黨組書(shū)記、廳長(cháng)和麗貴表示，2018年該省共受理旅游投訴780件，同比下降53%，云南已基本告別低價(jià)旅游與強制購物。

云南旅游的投訴率也從2017年第6位降至2018年的第21位。在2014年至2016年，云南旅游的投訴率曾連續三年位居全國榜首。

這是強力高壓整治的階段性“勝利”。在這個(gè)節點(diǎn)，云南旅游似有一掃長(cháng)期陰霾之感，其將繼續保持高壓，還是放松緊繃的神經(jīng)？

重建良好市場(chǎng)秩序，是云南“旅游革命”的重要一環(huán)，而壯士斷腕、刮骨療毒……當這些詞置于云南旅游的尋變過(guò)程，亦不難發(fā)現云南旅游整治的決心以及其中難易。

云南旅游曾長(cháng)陷“整治—反彈—再整治—再反彈”怪圈，下一個(gè)循環(huán)將如何開(kāi)始？

2017年3月27日，云南省旅游主管部門(mén)發(fā)布《云南云南省旅游市場(chǎng)秩序整治工作措施》，包括七個(gè)方面22條措施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“云南旅游22條”），是云南史上最嚴旅游治理措施，目標是確保云南全省旅游市場(chǎng)秩序在一年內根本好轉。其于當年4月15日正式實(shí)施。

在矛盾突出的購物、低價(jià)游方面，上述措施包括取消旅游定點(diǎn)購物、嚴禁變相安排和誘導購物、嚴懲針對旅游者的欺詐銷(xiāo)售，以及禁止“不合理低價(jià)游”、實(shí)行新的旅游標準合同、建立旅行社“黑名單”制度等，以期對購物店、旅行社、導游和景區予以嚴管。

執行層面，云南16個(gè)州市及重點(diǎn)旅游縣（市、區）建立以政府一把手為指揮長(cháng)的旅游綜合監管調度指揮部，抽調人員集中辦公，對旅游市場(chǎng)整治工作進(jìn)行統籌調度，集中受理，并分辦和督辦旅游投訴。

偌大陣仗背后，云南當地紀檢監察部門(mén)還對各級政府和職能部門(mén)履職情況進(jìn)行監督，以確保各地“守土有責”。數據顯示，截至去年三四月，因在旅游市場(chǎng)整治中不作為或慢作為，云南省有41名干部被問(wèn)責。2017年，云南查處涉旅案件343件、行政拘留225人、刑事處罰87人等，另查處173家旅行社，占云南全省總量的1/5。

由此，從整體到諸多個(gè)體，進(jìn)行網(wǎng)格化的嚴控整治，云南的旅游市場(chǎng)顯現整治成效。

上市公司麗江旅游2017年年報顯示，2017年其營(yíng)收、凈利潤分別為6.87億元、2.04億元，同比分別下滑11.86%、8.76%。其中主因是團客數量減少，導致索道及演藝等主營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)收下滑，其中營(yíng)收占比超半的索道業(yè)務(wù)為近五年的首次下滑。

該年報還顯示，麗江旅游前五大客戶(hù)均為旅行社，2017年銷(xiāo)售額為1.75億元，同比下滑12.94%，但前五大客戶(hù)占年度銷(xiāo)售總額的比例卻上升了1%。

去年3月初，云南省高層對外透露，經(jīng)過(guò)一年治理，云南旅游市場(chǎng)原來(lái)鋪天蓋地個(gè)體競爭的低價(jià)旅游、原來(lái)普遍存在的強制購物現象基本都沒(méi)有了，但一些問(wèn)題仍然存在，包括有的旅企沒(méi)有改變經(jīng)營(yíng)模式，一些違規行為由地上轉為地下等。其表示將更大力度整治。

更多旅企承壓漸巨。

去年8月前后，擁有云南最大的地接社（年接待游客超百萬(wàn)人次）的云玉珠寶集團（簡(jiǎn)稱(chēng)“云玉集團”）一朝閃崩，負債近10億元，瀕臨破產(chǎn)。其多名員工近期向執惠透露，此前的數萬(wàn)元欠薪依然沒(méi)有拿到。

云玉集團的主要營(yíng)收來(lái)自團客的消費，隱患早已積重，“云南旅游22條”的施行，成為將其壓垮的“稻草”，其游客接待量和營(yíng)收嚴重下滑，多個(gè)項目被裁撤，資金極度緊張，在去年8月左右，員工由8000余名減至2000名。

這是云南旅游市場(chǎng)整治的鮮明注腳，而整治的滾滾車(chē)輪繼續快速向前。

“云南旅游22條”措施之嚴密、執行之嚴厲，顯現出云南旅游業(yè)有治“亂世”用重典意味。這個(gè)“亂世”的形成也非旦夕之功。

原國家旅游局規劃專(zhuān)家王興斌對執惠表示，可以從供給端和需求端來(lái)看云南旅游市場(chǎng)。供給端，云南作為旅游目的地有很多旅行社、很多類(lèi)同的景區，特色旅游產(chǎn)品的供給不多，加上旅行社進(jìn)入門(mén)檻較低，在提高旅游產(chǎn)品質(zhì)量及增加特色服務(wù)方面，其員工的能力素養和訴求都不夠高。相對同質(zhì)化的競爭，使得不少旅行社采取最便利的“低價(jià)”手段來(lái)爭奪客流。

而在奪得客流后，他們更大的“價(jià)值”在地接社、導游和商鋪形成的利益鏈條中，通過(guò)強制購物等方式，加以釋放。久而形成惡性循環(huán)。

需求端，王興斌認為，應該承認國內還有很多游客的收入仍較低，但有出游需求，對他們而言，哪個(gè)旅游團價(jià)格低就選哪一個(gè)。他表示，目前大部分的旅游者有可能還處于一個(gè)初步步入旅游消費的層次，旅游素養或經(jīng)驗的欠缺，使得他們對低價(jià)團缺少免疫力。

云南省高層也曾提到，云南旅游存在多個(gè)問(wèn)題，包括市場(chǎng)失范，沒(méi)有規范，普遍存在不合理低價(jià)游模式，導致價(jià)格欺詐、壟斷經(jīng)營(yíng)、虛假宣傳、強迫消費等市場(chǎng)亂象屢禁不止；同時(shí)，業(yè)態(tài)落后，觀(guān)光產(chǎn)品比重大，過(guò)度依賴(lài)門(mén)票收入，新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)培育不足；此外，管理滯后，旅游行業(yè)治理能力、治理意識不足，標準化管理不嚴等。

該高層認為，云南旅游更深層次的問(wèn)題是當地干部在發(fā)展發(fā)展旅游行業(yè)指導思想上，在旅游業(yè)定位目標上出現嚴重偏差。比如部分干部熱衷于追求旅游人數大幅增加，而不注重旅游者本身的感受和需求。

王興斌也認為，盲目追求旅游業(yè)的高速發(fā)展、旅游規模的擴大及游客的增加，在云南很突出。

這種發(fā)展思維使得低價(jià)游、零負團及強制購物等行為，在云南一些區域被默許甚至縱容，直至滾成雪球進(jìn)而爆發(fā)。 

對低價(jià)游與強制購物的利益鏈，王興斌直言這個(gè)鏈條的形成，實(shí)質(zhì)上可能與云南當地的一些主管部門(mén)不作為，或主管部門(mén)人員可能腐敗有關(guān)聯(lián)，不舉報不管、私下勾兌等行為可能存在。

上述云南省高層也曾公開(kāi)表示，有些購物店之所以囂張，關(guān)不掉可能是“背后有人”。

近年來(lái)，云南省幾乎每年都對旅游市場(chǎng)進(jìn)行治理，但效果并不樂(lè )觀(guān)。比如2016年，云南發(fā)布《云南省整治“不合理低價(jià)游”專(zhuān)項行動(dòng)方案》，成立監理中心，建立旅游購物退貨的“快處快賠”機制，并在昆明、大理、麗江、西雙版納等地組建了旅游警察隊伍，各級旅游部門(mén)聯(lián)合工商、交通和公安等部門(mén)聯(lián)合整治。

但2016年，云南省旅游投訴率再次位居全國榜首，是繼2014年、2015年后的第三次。

依靠“云南旅游22條”的強手，云南省旅游投訴率全國排名在2017年為第6位，2018年為第21位，共受理旅游投訴780件，同比下降53%，已基本告別低價(jià)旅游與強制購物。

云南似乎終于要松一口氣？

并非如此。媒體報道顯示，云南提出2019年將實(shí)施九大工程，包括旅游市場(chǎng)持續嚴打嚴管工程。同時(shí)提出，2019年將發(fā)揮多部門(mén)聯(lián)合執法作用，強化旅游綜合監管效能，通過(guò)根除“不合理低價(jià)游”、加強旅游團隊運行監管、加大“訴轉案”力度和提高“行刑銜接”效能等四項舉措，持續保持旅游市場(chǎng)整治的高壓態(tài)勢，穩步建立旅游市場(chǎng)整治的長(cháng)效機制。

這里可理解為兩層意思：2019年云南旅游整治將繼續高壓，云南希望以此獲取時(shí)間和空間來(lái)謀求長(cháng)效機制的建立。

高壓態(tài)勢將持續多久？

王興斌認為，這個(gè)高壓態(tài)勢不可能持久，因為它動(dòng)用了大量的行政力量，不少人都是加班加點(diǎn)工作等。

執惠曾獲取的一份材料顯示，2018年春節期間，云南旅游綜合執法部門(mén)共派出百余名包括旅游執法人員、臨時(shí)外聘人員、部門(mén)借調人員在內的“隨車(chē)市場(chǎng)監督員”，跟隨旅游團隊，共同乘坐旅游大巴車(chē)對旅游全行程進(jìn)行監督。同時(shí)，旅游綜合執法部門(mén)在各具有旅游商品經(jīng)營(yíng)、餐飲服務(wù)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所門(mén)口，設置臨時(shí)辦公臺，提醒游客在旅游過(guò)程中警惕誘導購物、脅迫購物，謹防購物欺詐，以及消費者維權方式等信息。

這種明晃晃的人海戰術(shù)，顯現出云南旅游整治的“細致”，背后卻是市場(chǎng)機制力量的孱弱，對不少商鋪、飯店業(yè)者而言，也難免被拖入“難堪”之境，對正規運營(yíng)的業(yè)者或企業(yè)而言，也可能帶來(lái)利益損害，這對云南旅游產(chǎn)業(yè)的形象及其長(cháng)期發(fā)展亦難加分，乃至減分。

王興斌認為，云南旅游目前的市場(chǎng)整治成果是階段性的，并未鏟除旅游市場(chǎng)亂象的根源，這種運動(dòng)式的“嚴打”手段，比較穩定的法制手段、行政管理以及行業(yè)自律手段，加上社會(huì )輿論監督手段等還沒(méi)有形成一個(gè)較好的機制。最后還要回到“常規”，一放松，低價(jià)游、強制購物等行為又將冒出來(lái)

云南旅游市場(chǎng)要擺脫“整治—反彈—再整治—再反彈”的長(cháng)期怪圈，亟需盡快建立長(cháng)效機制。

云南省有一些思路。云南省旅游主管部門(mén)官員曾表示，“云南旅游22條”是為倒逼云南旅游產(chǎn)業(yè)從“景點(diǎn)旅游”向“全域旅游”模式轉變，實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級。從2018年開(kāi)始，云南不再依托幾個(gè)重點(diǎn)景區和幾個(gè)重點(diǎn)地區來(lái)發(fā)展旅游，而是在全省77個(gè)縣(市、區)開(kāi)展全域旅游創(chuàng )建，目標是到2020年，云南成為一個(gè)“大景區”，走到任何地方都可享受一流環(huán)境和服務(wù)。

這可視為增加旅游產(chǎn)品供給，提升旅游供給能力的邏輯，有助于云南旅游擴大市場(chǎng)收益面，對“觀(guān)光游+團客+低價(jià)游（零負團）+強制購物”的鏈條模式也有改善之益。

但能否取得實(shí)質(zhì)成效依然需要建立在幾個(gè)前提之上：這些產(chǎn)品是否符合市場(chǎng)升級需求，擴增的景點(diǎn)景區能否有效監管？

在當前市場(chǎng)長(cháng)效機制尚未有效建立的情境下，擴增的收益面如何覆蓋，如何避蹈覆轍？那些嚴重依賴(lài)團客購物的仿古小鎮實(shí)為商業(yè)街的產(chǎn)品，以及類(lèi)似產(chǎn)品，如何走下去？待落地以及未來(lái)引進(jìn)的項目如何把控？

背后都是實(shí)質(zhì)的利益劃分或延展，于云南旅游業(yè)者、投資方、省市級政府，以及整個(gè)行業(yè)，莫不如此，其間如何平衡？

王興斌認為，云南旅游市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)變化取決于當地能否將數量型或速度型追求發(fā)展為品質(zhì)型，這意味著(zhù)其從上到下的指導思想、工作方式、考核標準等都要來(lái)個(gè)大調整。

對于旅游業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)的區域來(lái)說(shuō)，這里面利益溝壑遍布，踩踏之間如何護得各方“周全”？